‘Positieve weigering’ van natuurvergunning kan vooraf rechtszekerheid over stikstofrisico’s bieden

De Rechtbank Gelderland heeft op 18 oktober 2022 een voor de praktijk belangrijke uitspraak gedaan over de juridische status van een ‘positieve weigering’ van een natuurvergunning (zie: ECLI:NL:RBGEL:2022:5829).

Volgens de Rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een verleende natuurvergunning. Hiermee kan rechtszekerheid vooraf worden geboden aan initiatiefnemers, als niet duidelijk is of voor een bepaald project een natuurvergunning is vereist.

Het is niet altijd even duidelijk of voor een project vanwege stikstofemissies een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (natuurvergunning) is vereist. Voor projecten die geen toename van stikstofdepositie (0,00 mol/ha/jr) op een overbelast Natura-2000 gebied veroorzaken, is geen natuurvergunning vereist (althans niet vanwege stikstof). Bij een toename van stikstofdepositie (> 0,0 mol/ha/jr) is dat doorgaans wel het geval.

Of een project, al dan niet na ‘intern salderen’, een toename van stikstofdepositie veroorzaakt, valt helaas niet altijd met zekerheid vast te stellen. Met het antwoord op die vraag kunnen complexe juridische beschouwingen gemoeid zijn, met name over de zogenoemde ‘referentiesituatie’. Daarover kan onder juristen en deskundigen verschil van inzicht bestaan. Bovendien wordt de uitkomst van AERIUS-Calculator, waarmee de stikstofdepositie wordt berekend, in hoge mate bepaald door de gehanteerde invoergegevens (input = output). Ook over die invoergegevens kan verschil van inzicht bestaan.

Het kan dus voorkomen dat een initiatiefnemer in de veronderstelling verkeert dat zijn project natuurvergunningvrij is, terwijl het bevoegd gezag of de bestuursrechter later tot een andersluidend oordeel komt, met alle eventuele nadelige gevolgen van dien. Want mocht er tóch een natuurvergunning zijn vereist, dan is het maar zeer de vraag of deze kan worden verleend. Wordt de natuurvergunning geweigerd, dan kan ook de voor het project benodigde omgevingsvergunning geweigerd (of vernietigd) worden, en in het uiterste geval kan er zelfs handhavend worden opgetreden. Een initiatiefnemer is dus gebaat bij zoveel mogelijk zekerheid vooraf, dat zijn project natuurvergunningvrij is.

Volgens de Rechtbank Gelderland kan die zekerheid vooraf als volgt verkregen worden. Een initiatiefnemer, die twijfelt of zijn project vergunningvrij is, kan zekerheidshalve een natuurvergunning aanvragen. Het bevoegd gezag (GS van de provincie) zal zich dan allereerst moeten uitlaten over de vraag of het project vergunningplichtig is of vergunningvrij. In het laatste geval zal de natuurvergunning moeten worden geweigerd, omdat deze niet is vereist. Dit wordt ook wel een ‘positieve weigering’ genoemd. Dit besluit (en het daaraan ten grondslag liggende oordeel dat het project natuurvergunningvrij is) kan door belanghebbenden worden aangevochten bij de bestuursrechter. Wordt er geen of tevergeefs beroep ingediend, dan wordt de ‘positieve weigering’ onherroepelijk. Daarmee komt onherroepelijk vast te staan dat voor  het project geen natuurvergunning is vereist. Stikstof zal dan geen reden meer kunnen vormen om de omgevingsvergunning te weigeren. Ook kan in beginsel niet handhavend worden opgetreden vanwege het ontbreken van een natuurvergunning.

Volgens de Rechtbank voorziet een ‘positieve weigering’ dus in eenzelfde mate van rechtszekerheid als een ‘echte’ natuurvergunning: “Naar het oordeel van de rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een vergunning.” De Rechtbank baseert zich daarbij op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die al eerder een ‘positieve weigering’ als rechtszekerheidsconstructie heeft aanvaard in het kader van andere vergunningstelsels (o.a. bouwvergunning, monumentenvergunning, vrijstelling bestemmingsplan, ontheffing Flora- en faunawet). Het is afwachten of de Afdeling bestuursrechtspraak dezelfde lijn doorzet in het kader van de Wet natuurbescherming. Wij zijn dan ook benieuwd of er hoger beroep wordt ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland.

Dit is een bijdrage van Michiel van Driel en Thom Groot. Zij zijn als advocaat (omgevingsrecht) verbonden aan Stijl advocaten in Amsterdam.