Er is in de praktijk vaak behoefte aan mogelijkheden om leegstaande gebouwen of een gedeelte van een gebouw te transformeren naar een andere functie. Of om verschillende functies juist bij elkaar te brengen. De wetgever heeft geprobeerd om een snelle procedure te introduceren waarmee dit soort transformaties snel kunnen worden vergund. Vaak is er echter behoefte om het te transformeren gebouw ook meteen (beperkt) uit te breiden. De vraag is of de wet dat ook met een snelle procedure mogelijk maakt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in twee uitspraken van 22 en 29 maart 2017 die duidelijkheid gegeven. Dat kan!

Wettelijke regeling voor transformatie en uitbreiding
In Nederland is het vastgoed traditioneel ingedeeld in de sectoren retail (winkels), horeca, kantoren, bedrijven en woonruimte. In bestemmingsplannen worden deze functies ook specifiek aan een locatie toebedeeld. Bijvoorbeeld door het leggen van de bestemming ‘kantoor’ op een locatie, waarmee andere vormen van gebruik – zoals bijvoorbeeld detailhandel of horeca – op die locatie niet zijn toegestaan.

Het is mogelijk om met een (korte) procedure van 8 weken een ander gebruik vergund te krijgen. In artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (‘de kruimelgevallenregeling’) is namelijk geregeld dat een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan transformeren (wijzigen van een functie) van een bestaand bouwwerk. Daarbij mogen wel bouwactiviteiten worden uitgevoerd, maar de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume van het bouwwerk mag niet worden vergroot.

Aanvankelijk was deze mogelijkheid vooral bedoeld voor transformatie van leegstaande kantoorgebouwen, aangezien de leegstand daar als gevolg van de crisis in snel tempo toenam. Kantoorgebouwen leenden zich volgens de wetgever bijvoorbeeld goed voor transformatie naar studentenwoningen. Zo wordt een voormalig kantoorlocatie van Rijkswaterstaat in Arnhem op het moment getransformeerd naar 296 studentenwoningen, precies volgens de bedoeling van de wetgever.

Maar de bepaling ziet op elke andere mogelijke functie. En dus ook een transformatie naar juist een kantoorfunctie. Bijvoorbeeld de transformatie van een niet meer in gebruik zijnde watertoren tot nieuwe kantoorruimte. Of het gebruik van (een gedeelte van) een kantorenlocatie of voormalig restaurant voor de vesting van detailhandel. Ook nieuw opkomende kantoorconcepten, waarbij in kantoortorens tegenwoordig ook de wens bestaat om ruimtes te benutten voor het vestigen van een kinderdagverblijf, kapper of horecabedrijf zijn met deze korte procedure te vergunnen.

Het praktische probleem zat er echter in dat met deze korte vergunningprocedure de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mag worden uitgebreid. Bij een transformatie van bijvoorbeeld een voormalig restaurant naar een winkel is er vaak behoefte aan een uitbreiding van dat bestaande bouwwerk, bijvoorbeeld met een magazijn. Of wanneer er tot een kantoorfunctie wordt getransformeerd bestaat er direct behoefte om een fietsenstalling aan de bestaande bebouwing aan te bouwen.

Een dergelijke uitbreiding is wel mogelijk op grond van een ander onderdeel van de kruimelgevallenregeling. Dat onderdeel biedt namelijk de mogelijkheid om – kort gezegd - een hoofdgebouw uit te breiden.

De juridische vraag was of deze aparte onderdelen in één vergunning mogen worden gecombineerd of dat daarmee het wettelijk systeem wordt doorkruist. De ‘transformatiebepaling’ geeft namelijk als duidelijke voorwaarde dat uitbreiding met die bepaling niet mogelijk is. Het praktische verschil is duidelijk: is een vergunning op korte termijn te verkrijgen of is daar (zoals in het verleden) toch een lange en uitgebreide procedure voor nodig, waarbij ook nog eens een aantal aanvullende onderzoeken moet worden verricht.

De rechtspraak is duidelijk: een combinatie is mogelijk
In maart en augustus 2016 oordeelden de rechtbanken Zeeland-West-Brabant, respectievelijk Midden-Nederland dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de wetgever bedoeld heeft dat deze combinatie mogelijk moet zijn. De Afdeling heeft dit in haar uitspraken van 22 en 29 maart 2017 bevestigd.

In de uitspraak van 22 maart 2017 ging het over een verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van een bouwwerk voor gestapelde bewoning en gelijktijdige uitbreiding van de begane grond van het pand. Dat kan volgens de Afdeling binnen 8 weken worden vergund met de ‘kruimelgevallenregeling’.

In de uitspraak van 29 maart 2017 ging het over een verleende omgevingsvergunning voor het transformeren van een watertoren naar een zelfstandig kantoorgebouw in Mijdrecht met een gelijktijdige uitbreiding voor een noodtrappenhuis en lift. Ook dat kan volgens de Afdeling binnen 8 weken worden vergund.

Conclusie
De Afdeling bevestigt met deze uitspraken dat de ‘kruimelgevallenregeling’ veel mogelijk maakt. Het wijzigen van de functie van een (deel van een) bestaand bouwwerk, waarbij gelijktijdig de wens tot uitbreiding bestaat, kan binnen 8 weken worden vergund en is niet in strijd met het wettelijk systeem. Ook het realiseren van nieuwe kantoorconcepten, waarbij verschillende functies met elkaar in een pand worden gecombineerd, is met deze procedure mogelijk.

Arjan Loo is advocaat op de sectie Omgeving en Overheid bij Poelmann van den broek advocaten in Nijmegen. Voor vragen of opmerkingen is Arjan Loo bereikbaar op a.loo@pvdb.nl of op telefoonnummer 024 - 381 14 78.