Column: Zorg voor de juiste bestemming

De zorg en het zorgvastgoed zijn continue aan verandering onderhevig. Nu de traditionele zorgvormen, zoals bijvoorbeeld verzorgingstehuizen, onder druk staan en er ook steeds meer ouderen zorg behoeven, wordt er gezocht naar allerlei verschillende vormen van wonen en zorg. Dan komt ook het bestemmingsplan in beeld. Juridisch blijkt regelmatig dat het nog niet zo makkelijk is om de juiste planologische kaders te scheppen voor de verschillende woon- en zorgvormen.

Steeds vaker wordt gezocht naar mogelijkheden om zorg te bieden, anders dan in de alom bekende verzorgingstehuizen. Hierbij valt te denken aan woonvormen die in meer of mindere mate zelfstandig zijn, waarbij al dan niet verplicht ook zorg moet worden ingekocht. Het kan voor omwonenden van groot belang zijn welke doelgroepen in die voorziening komen te wonen. Zo hebben ouderen, ook in de beleving van omwonenden, een andere invloed op de omgeving dan bijvoorbeeld de verslavingszorg. Ook de mate van zorg en zelfstandigheid van het wonen kan ruimtelijke gevolgen hebben. De rechtspraak heeft zich de laatste jaren daarom ook herhaaldelijk uit moeten laten over allerlei verschillende vormen van (al dan niet) zelfstandige bewoning en bijbehorende zorg. De hamvraag is daarbij steeds: wanneer is er nog sprake van ‘wonen’ en wanneer moet het bestemmingsplan in een alternatieve bestemming voorzien?

Eenduidigheid
Om eenduidigheid te creëren moet in bestemmingsplannen worden aangesloten bij de wijze van bestemmen zoals deze is uitgewerkt in de ‘Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012’ (hierna: SVBP2012). Op basis van de SVBP2012 moet binnen de functie ‘wonen’ ook daadwerkelijk gewoond worden en mag er dus bijvoorbeeld niet een 24uurs revalidatiecentrum binnen die bestemming mogelijk worden gemaakt. Zonder eenduidigheid is het voor een burger immers veel moeilijker om vast te kunnen stellen of binnen de bestemming ‘wonen’ ook daadwerkelijk alleen kan worden gewoond. Volgens de SVBP2012 moet voor een zorginstelling de functie ‘maatschappelijk’ worden gehanteerd. Binnen die functie is zelfstandige bewoning in beginsel echter weer niet mogelijk. Het is daarom soms moeilijk om voor de verschillende tussenvormen een passende bestemming te vinden.

Zelfstandigheid
Bij de toets of in een bestemmingsplan de juiste functie is toegekend en, in het verlengde daarvan, een aangevraagd project past binnen het bestemmingsplan, kijkt de rechter naar hetgeen feitelijk ter plaatse zal worden uitgevoerd. Hierbij wordt onder meer gekeken naar de mate van zelfstandigheid van de bewoning, de intensiteit van de zorg en de verplichting om die zorg in te kopen. Daarbij wordt bekeken of de woonvorm een ‘overwegend verzorgend karakter’ heeft. Ook is nog van belang of in het bestemmingsplan is bepaald dat een woning louter dient voor de huisvesting van één huishouden. Zelfs als dit zo is heeft de Afdeling (bestuursrechtspraak van de Raad van State) overigens meerdere malen geoordeeld dat ook minder traditionele woonvormen gelijkgesteld kunnen worden met een huishouden. Hiervoor is een bepaalde mate van verbondenheid benodigd.

Beoordelingen
De Afdeling heeft inmiddels enkele malen geoordeeld over verschillende vormen van zorg en wonen. Zo oordeelde de Afdeling dat de huisvesting van acht geestelijk gehandicapten bij een ondernemersechtpaar paste binnen de bestemming ‘wonen’ omdat alle bewoners hun eigen dagbesteding hadden en naast de gemeenschappelijke voorzieningen een eigen zit/slaapkamer hadden. De zorg die het ondernemersechtpaar verleende was volgens de Afdeling niet van dien aard dat sprake was van een overwegend verzorgend karakter. In een geval waarin minderjarigen werden opgevangen in een nagebootste gezinssituatie, was er volgens de Afdeling wél sprake van een overwegend verzorgend karakter, omdat het doel van de opvang was gericht op het leren om zelfstandig te wonen. Die vorm paste dus niet binnen de bestemming ‘wonen’. De opvang van maximaal 15 volwassenen vanuit detentie, beschermd wonen of maatschappelijke opvang met daarbij ondersteuning om zelfstandig te kunnen gaan wonen, werd door de Afdeling geacht wél te passen binnen de bestemming ‘wonen’.

Het verhuren van twaalf appartementen aan hulpbehoevende ouderen en hun eventueel niet hulpbehoevende partners, waarbij de hoofdbewoner wordt verplicht minimaal veertien uur zorg per week af te nemen, werd door de Afdeling gezien de huidige ontwikkelingen in de zorg beoordeeld als passend binnen de bestemming ‘sociale en/of maatschappelijke doeleinden’. Hierbij was nog van belang dat hoewel niet uitgesloten was dat de niet hulpbehoevende partner na overlijden van de hulpbehoevende partner in het appartement zou kunnen blijven wonen, dit gezien de hoge kosten voor de verplicht in te kopen zorg, onwaarschijnlijk was.

Breed bestemmen
Het is dus zeer afhankelijk van de omstandigheden van het geval of een woonzorgvorm past binnen de bestemming ‘wonen’ dan wel ‘maatschappelijke voorziening’. Nu de zorgbehoeften en financiering daarvan aan veranderingen onderhevig zijn, is het aan te raden daar waar mogelijk zo breed mogelijk te bestemmen. Verlies daarbij echter niet uit het oog dat die bestemmingen niet zo breed mogen zijn dat zij in strijd zijn met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012.

Een column van Robin Evens, advocaat Omgeving & Overheid bij Poelmann van den Broek advocaten in Nijmegen. Hij is bereikbaar op r.evens@pvdb.nl of op (024) 38 10 810.