De Ladder voor duurzame verstedelijking: Omvang stedelijke ontwikkeling en zorgvastgoed

 
Bij de wens om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren is het oppassen geblazen voor de Ladder voor duurzame verstedelijking. De Ladder is vastgelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Kortgezegd vormt de Ladder een motiveringseis voor decentrale overheden bij ruimtelijke ontwikkelingen. De ontwikkeling moet worden getoetst aan de drie treden van de Ladder: 1) bestaat er een actuele regionale behoefte aan de ontwikkeling, 2) kan de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied worden gerealiseerd en zo nee, 3) is de nieuwe beoogde locatie op verschillende manieren bereikbaar. Als een ontwikkeling niet de toets van de Ladder kan doorstaan, dan haalt die ontwikkeling niet de eindstreep bij de bestuursrechter.

- Lees de column van  Daniëlle Roelands-Fransen, advocaat-partner omgevingsrecht bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn en Laura van der Meulen, advocaat omgevingsrecht bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn -

Doel

Het doel van de Ladder is zorgvuldig ruimtegebruik en het voorkomen van leegstand van bestaand vastgoed. Jurisprudentie van de bestuursrechter leert echter dat de Ladder veelvuldig wordt ingezet als ‘wapen’ om die ontwikkelingen te dwarsbomen. Dat maakt niet alleen dat het van belang is de gewenste ontwikkeling te laten voldoen aan de drie treden van de Ladder, maar minstens zo belangrijk is dat goed moeten worden beoordeeld of de Ladder wel van toepassing is op de voorziene ontwikkeling. Dat hangt af van een aantal factoren. Zo is de Ladder bijvoorbeeld alleen van toepassing als een ruimtelijke ontwikkeling kan worden gekwalificeerd als een ‘stedelijke ontwikkeling’.

De Ladder en zorgvastgoed

Hoe zit dit bij de ontwikkeling van zorgvastgoed? Wordt dit ook gezien als stedelijke ontwikkeling? Recent heeft de bestuursrechter zich tweemaal uitgelaten over de toepassing van de Ladder op de ontwikkeling van zorgvastgoed. Zo is op 6 mei jl. geoordeeld dat de ontwikkeling van een intramurale zorgvoorziening een stedelijke ontwikkeling is waarop de Ladder van toepassing is. Wat was er aan de hand?

Het bestemmingsplan “Buitengebied; Ruurloseweg/Abbinkdijk Hengelo” van de gemeente Bronckhorst voorziet in de vestiging van een zorginstelling met 16 zorgeenheden, een multifunctionele ruimte met overnachtingsmogelijkheid voor 20 personen, een verkooppunt voor streekproducten, horeca en een bedrijfswoning. Appellanten stellen dat de voorziene ontwikkeling ten onrechte niet aan de Ladder is getoetst. Volgens de raad is geen sprake van een stedelijke ontwikkeling.

De bestuursrechter gaat bij de beoordeling of al dan niet sprake is van een stedelijke ontwikkeling in op de maximale oppervlaktes van de voorziene ontwikkelingen: 850 m2 voor de zorgeenheden met bijbehorende voorzieningen, met daarbij een bedrijfswoning, een hooimijt en een gebouw met een oppervlakte van maximaal 700 m2. De bestuursrechter oordeelt dat de voorziene ontwikkeling met deze omvang een stedelijke ontwikkeling is. Dat geldt eveneens voor de in de wijzigingsbevoegdheid opgenomen ontwikkeling. Op basis van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid kan een extra zorggebouw met een maximale oppervlakte van 1.200 m2 voor maximaal 16 zorgeenheden worden toegestaan. De omvang van deze bebouwingsmogelijkheden maakt dat de wijzigingsbevoegdheid eveneens als stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt.

Op 10 juni jl. kwam opnieuw het toepassingsbereik van de Ladder bij zorgvastgoed aan de orde. In het bestemmingsplan “De Leijden Zuid” van de gemeente Bildt worden twaalf woningen toegestaan. Daarnaast worden op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Uit te werken" maatschappelijke voorzieningen in de vorm van woon-zorg-eenheden, wonen in maximaal tien wooneenheden en ondergeschikte dienstverlening en detailhandel mogelijk gemaakt. De bestuursrechter oordeelt ook deze keer dat dit plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de vorm van een woningbouwlocatie mogelijk maakt waarvoor een toets aan de Ladder is vereist.

Conclusie

Zelfs als de omvang van een ontwikkeling niet bijzonder groot is, kan de Ladder van toepassing zijn. Beide hierboven besproken casussen betrof zorgvastgoed, waarvan de maatschappelijke waarde over het algemeen snel wordt aangenomen. Desalniettemin dient ook voor zorgvastgoed de actuele regionale behoefte in kaart te worden gebracht. Bij de ontwikkeling daarvan mag dus niet te gemakkelijk voorbij worden gegaan aan de toets aan de Ladder!

Daniëlle Roelands-Fransen, advocaat-partner omgevingsrecht bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn

Laura van der Meulen, advocaat omgevingsrecht bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn