Q&A Omgevingswet: duurzaamheidsambities in de Omgevingswet

Iedere week zullen op VJ de juridische experts van NewGround Law een facet behandelen van de Omgevingswet, de nieuwe wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving. Vandaag gaan Erwin Noordover en Rieneke Jager in op de duurzaamheidsambities in de Omgevingswet.

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Gekoerst wordt op inwerkingtreding per 1 januari 2023.

Om u goed voor te bereiden op de inwerkingtreding, zullen wij op deze plek wekelijks een aspect belichten ten aanzien van de Omgevingswet. Deze week gaan wij in op de duurzaamheidsambities in de Omgevingswet.

Duurzame samenleving: één van de redenen voor de omgevingswet
Eén van de aanleidingen voor het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is de transitie naar een duurzame samenleving. Uit een verslag van een wetgevingsoverleg komt onder meer het volgende citaat van toenmalig Minister Schultz van Haegen-Maas Geesteranus over de Ow: “Dit is een uniek moment omdat het voor het eerst in de geschiedenis is dat ons land een integrale wet voor de hele leefomgeving krijgt. Hij stelt duurzame ruimtelijke ontwikkeling centraal.” En verderop: “Wat beogen wij met dit wetsvoorstel en deze stelselherziening? Ik wil eerst stilstaan bij het hoofddoel van het wetsvoorstel, namelijk een duurzame ontwikkeling in een druk en dynamisch land, kwaliteit van de leefomgeving, ruimte voor initiatief en goede bescherming van kwetsbare belangen.” Deze citaten geven een indicatie van het belang van duurzaamheid en, daaruit voortvloeiend, een duurzame ontwikkeling voor de Ow.

Duurzame ontwikkeling van de maatschappelijke doelen
Het belang van duurzaamheid, zoals die blijkt uit de MvT, is vertaald naar de formulering van de maatschappelijke doelen van de wet. De Ow vervult namelijk de maatschappelijke doelen op basis van art. 1.3 Ow met het oog op onder meer de duurzame ontwikkeling: “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.” Uit de MvT blijkt dat de Ow een nieuw handelingsperspectief aan overheid en samenleving biedt door het samenbrengen van doelen en van wettelijke barrières. Daarbij is duurzame ontwikkeling een verbindend element. De maatschappelijke doelen zijn verder richtinggevend bij de uitvoering van de wet en de uitvoeringsregelgeving. Duurzame ontwikkeling is daarbij volgens de MvT het kerndoel en dus ook een verbindend element.

Doorwerking van duurzame ontwikkeling naar besluitvorming?
Duurzame ontwikkeling lijkt dus belangrijk te zijn bij de besluitvorming op basis van de Omgevingswet, maar welke ruimte of verplichting is er om daarmee rekening te houden? Of: hoe kan in de instrumenten van de Ow duurzame ontwikkeling worden geborgd?

De omgevingswaarden zijn te zien als een wettelijke concretisering van de maatschappelijke doelen uit art. 1.3 Ow. Zij specificeren de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen. Daaronder vallen ook normen die een begrenzing vastleggen van de depositie (immissie) van een bepaalde stof in de fysieke leefomgeving en normen die de belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten maximeren. Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld met het oog op een algemene kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, maar ook voor een concreet bepaald gebied of een voorziening. Door het stellen van strengere omgevingswaarden kan een duurzame ontwikkeling worden geborgd, maar dat zal dan wel moeten worden afgewogen tegen de potentiele gevolgen daarvan voor bedrijven en burgers.

In een omgevingsvisie wordt, mede gezien art. 2.1, lid 1 Ow, ingegaan op de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming  en het behoud van het grondgebied.  Gezien de expliciete koppeling aan art. 2.1, lid 1 Ow, en de daarin opgenomen koppeling aan de maatschappelijke doelen van de wet, mag worden verwacht dat in de Omgevingsvisies ook rekening wordt gehouden met duurzame ontwikkeling. De mogelijkheid daartoe wordt versterkt doordat in art. 3.3 ook de koppeling wordt gelegd met de milieubeginselen. In een omgevingsvisie moet rekening worden gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantasting bij voorrang aan de bron dient te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit biedt handvaten voor een beleidsmatige borging van het behalen van een duurzame ontwikkeling van de samenleving.

Bij het omgevingsplan en het projectbesluit staat de fysieke leefomgeving centraal. Volgens de MvT is het daarbij de taak een evenwicht te vinden tussen enerzijds voldoende ruimte voor maatschappelijke behoeften, en anderzijds het behoud of de verbetering van het gebruik van de fysieke leefomgeving in termen van belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen. Duurzame ontwikkeling eist daarbij dat men rekening houdt met de gevolgen die het menselijk handelen heeft op de fysieke leefomgeving, waardoor het noodzakelijk is om opgaven in samenhang te benaderen en te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Bij het toestaan van activiteiten kan dan met het oog op de fysieke leefomgeving ook het belang van een duurzame ontwikkeling van de samenleving worden behartigd, mogelijk op basis van de beleidsmatige invulling daarvan die volgt uit de omgevingsvisie.

Maar biedt de Omgevingswet een juridische grondslag voor bedrijven en burgers om duurzaamheid, of een duurzame samenleving, af te dwingen? Waarschijnlijk niet. Hoewel de Omgevingswet de ruimte biedt om ten behoeve van een duurzame samenleving te acteren, lijkt het niet mogelijk om besluitvorming aan te vechten met de stelling dat die niet afdoende duurzaam is. Of deze conclusie juist is, weten we natuurlijk pas na de eerste uitspraak van de bestuursrechter hierover.