Gemeenten grootste boosdoener in veroorzaken leegstand kantoren en winkels

Gemeenten domineren het ontwikkelingsproces van nieuwe centra en bepalen zowel de locatie en het vastgoedprogramma als de stedenbouwkundige opzet. De kennis en kunde van private partijen wordt hierbij onvoldoende benut. De lokale overheden streven naar maximale inkomsten uit grondverkoop door voorkeur te geven aan functies met hoge grondopbrengsten (zoals winkels en kantoren) en deze metrages op te hogen. Dit blijkt onder meer uit een interessant onderzoek van Pieter van der Heijde, die op 12 december promoveert aan de Universiteit van Amsterdam. 

Tegelijkertijd remmen de lokale overheden de ontwikkeling van bepaalde functies af als deze bedreigend zijn voor de binnenstad aldus het onderzoek van Van der Heijde. Dit heeft nadelen voor de kwaliteit van nieuwe centra. Het Rijk en de provincies hebben geen invloed op de planning van nieuwe centra. Hierdoor is er onvoldoende regionale afstemming en zijn centrumstedelijke functies teveel over het stedelijke gebied verspreid.

Bij de ontwikkeling van nieuwe centra streven de gemeenten naar maximale inkomsten uit de verkoop van grond. Enerzijds door voorkeur te geven aan functies met hoge grondopbrengsten zoals winkels en kantoren en anderzijds door deze metrages ook nog op te hogen. Bij de onderzochte projecten was de wijziging en toename van het programma door de steden niet gebaseerd op marktonderzoek. Hierdoor was het onduidelijk of het geambieerde programma ook daadwerkelijk afgezet kan worden. In perioden met grote marktruimte is het vergroten van het vastgoedprogramma een gemeenschappelijk belang voor de private partijen en de lokale overheid. 

Hogere winst
Voor de lokale overheden genereert dit optimale inkomsten en voor de private partijen leidt dit tot een hogere winst. Maar bij onvoldoende vraag naar het betreffende vastgoed is juist sprake van tegengestelde belangen. In dit geval is voor de lokale overheden een toename van het programma nog steeds positief voor de grondopbrengsten. Voor de private partijen nemen de afzetrisico’s dan echter sterk toe. In perioden van recessie op de vastgoedmarkt houden de gemeenten zich aan de ontwikkeling van het oorspronkelijk afgesproken metrage. Omdat de overheid niet in direct contact staat met de eindgebruikers schuilt hier het potentiële gevaar van verstoring van de marktwerking. Marktpartijen zijn hierdoor immers niet meer in staat om het vastgoedprogramma te corrigeren op basis van marktontwikkelingen. Dit werkt leegstand in de hand.

Op basis van de onderzoeksresultaten lijkt het dan ook waarschijnlijk dat de omvangrijke leegstand van winkels en kantoren in Nederland niet alleen is veroorzaakt door toedoen van private partijen, maar ook door het commerciële gedrag van lokale overheden. Dit kan ten koste gaan van de publieke taak van gemeenten om vanuit het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening een afweging te maken van alle betrokken ruimtelijk relevante belangen. Het verdient daarom aanbeveling om het voor gemeenten financieel minder aantrekkelijk te maken om extra te verdienen aan de ontwikkeling van specifieke functies (zoals kantoren en winkels) en of een ophoging van het vastgoed metrage te realiseren. 

Private partijen hebben te weinig invloed
De gemeenten bepalen de locatie, het vastgoedprogramma en het stedenbouwkundige plan van nieuwe centra. Projectontwikkelaars en vastgoedbeleggers hebben hier maar in zeer beperkte mate invloed op. Meestal dienen deze zich aan te passen aan de door de lokale overheden gedicteerde plannen. Hierbinnen streven de private partijen wel naar het vergroten van de commerciële haalbaarheid. Dit leidt over het algemeen tot beperkte aanpassingen van het programma en ontwerp.

Een nadeel van de dominantie van gemeenten in de stedelijke ontwikkeling is dat de kennis en kunde van private partijen onvoldoende aan bod komt. Zo zijn private partijen doorgaans veel beter op de hoogte zijn van de wensen en eisen van de eindgebruikers. Bij voorkeur dienen private partijen in de toekomst meer ruimte te krijgen in de stedelijke ontwikkeling. Gemeenten dienen bij voorkeur te volstaan met een globaler programma van eisen waarbinnen de ontwikkelaars en beleggers een project of gebied dienen te realiseren.

Rijk en provincies hebben geen invloed op planning
Zowel in de wederopbouw als in de periode van liberalisering waren het de lokale overheden die het initiatief namen voor de ontwikkeling van nieuwe centra. Het Rijk en de provincies bleven hierbij op afstand. De gemeenten bepaalden de locaties waar de nieuwe centra tot stand kwamen, het vastgoedprogramma en het stedenbouwkundige plan. Omdat de hogere overheden aan de zijlijn stonden was er onvoldoende regionale afstemming. Hierdoor zijn er relatief veel nieuwe centra tot stand gekomen, zowel in de centrale steden als in de omliggende gemeenten. Het gevolg is dat het centrumstedelijke programma in het suburbane gebied verdeeld is tussen een groot aantal nieuwe centra. In vergelijking met de binnensteden is het centrumstedelijke karakter van deze gebieden hierdoor beperkt. Dit gaat ten koste van de economische kracht en de aantrekkelijkheid. Ook bemoeilijkt dit de aansluiting van deze gebieden op hoogwaardige vormen van openbaar vervoer.

Om verdere fragmentatie van centrumstedelijke functies over het stedelijk gebied te reduceren dienen de hogere overheden op hoofdlijnen af te wegen welke nieuwe centra de voorkeur verdienen om verder te versterken. Met name met het doel om zo de  economische kracht, de aantrekkelijkheid en de bereikbaarheid met het openbaar vervoer van deze nieuwe centra te verbeteren. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan de versterking van de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse stadsregio’s.

Gemeenten remmen ontwikkeling af
Het initiatief voor de (her)ontwikkeling van stedelijk gebied met nieuwe centra komt voort uit de ambitie van lokale overheden om de ruimtelijk-economische positie van hun steden te versterken, door toename van het aantal woningen, arbeidsplaatsen en voorzieningen. De lokale overheden speelden met de ontwikkeling van vastgoed proactief in op een toename van de bevolking en de economie, waardoor draagvlak ontstond voor het ontstaan van nieuwe centra. De ontwikkeling van nieuwe centra was hierbij geen doel op zich, maar een resultante van de uitbreiding van stedelijk gebied.

Over het algemeen gaat de voorkeur van gemeenten uit naar de vernieuwing van de binnensteden. Om dit te bevorderen wordt de ontwikkeling van specifieke functies in nieuwe centra nogal eens afgeremd of verhinderd. Dit gaat ten koste van het centrumstedelijke karakter van deze gebieden. Dit probleem doet zich niet voor als het nieuwe centrum tevens de centrale kern is van de betreffende gemeente (bijvoorbeeld Zoetermeer of Houten). Maar in dat geval is er wel weer sprake van competitie met de (nieuwe) centra in de buurgemeenten. Voor beide situaties geldt dat een goede regionale afstemming van de planning en programmering van nieuwe centra deze problematiek mogelijk kan reduceren.

Aanleiding voor het onderzoek
De aanleiding voor het onderzoek naar het ontstaan van nieuwe centra in Nederland was dat Nederland sterk is verstedelijkt met omvangrijke woongebieden en bedrijventerreinen, terwijl het centrumstedelijke areaal in deze uitbreidingswijken relatief klein is gebleven met een incompleet pakket aan functies en een beperkte reikwijdte van de voorzieningen. Het beleid van de Nederlandse overheid was dan ook niet gericht op de ontwikkeling van nieuwe centra, maar vooral op de versterking van de positie van de binnensteden en het tegengaan van detailhandel aan de stadsranden.

Ondanks het overheidsbeleid zijn toch veel nieuwe centra ontstaan. Over het ontwikkelingsproces van die nieuwe centra is nog weinig gepubliceerd. Bij aanvang van het onderzoek was het bovendien onduidelijk waar in Nederland nieuwe centra zijn gesitueerd en hoe deze gebieden functioneel en stedenbouwkundig zijn opgebouwd. Ook over het krachtenveld tussen de diverse actoren dat uiteindelijk heeft bepaald dat deze nieuwe centra zijn ontstaan, was vrijwel niets bekend. Deze overwegingen vormden de aanleiding voor het onderzoek naar nieuwe centra in Nederland. Hierbij zijn nieuwe centra gedefinieerd als ‘de grootste concentraties aan centrumstedelijke functies in een stadsgewest met een multifunctionele invulling alsmede bovenwijkse voorzieningen op locaties waar voorheen geen sprake was van een stedelijk centrum’.

Om licht te werpen op deze probleemstelling is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Welke krachten tussen de actoren in de stedelijke ontwikkeling zijn bepalend voor het ontstaan van aanbod van vastgoed in nieuwe centra in Nederland?

Het onderzoek bestond uit een literatuurstudie, een ‘survey’ naar nieuwe centra in Nederland en vier casestudies. 

Pieter van der Heijde is algemeen directeur van Bureau Stedelijke Planning. Bureau Stedelijke Planning verricht marktonderzoek en adviseert over de ruimtelijke planning van winkels, woningen, kantoren, bedrijven, zorg- en vrijetijdsvoorzieningen in stedelijke gebieden en regio’s. Door het integrale karakter van het bureau is het bovendien gespecialiseerd in de (her)ontwikkeling van (nieuwe) centra.  Hij is bereikbaar op pvdh@stedplan.nl