Risico bij transformatie en renovatie een factor van belang

Op gebied van kwaliteitsbewaking bij het bouwen staan veel veranderingen op stapel. Het gemeentelijke bouwtoezicht gaat stapsgewijs plaatsmaken voor private kwaliteitsborging. Maar de gebrekkige wijze waarop in Nederland de kwaliteitsbewaking en de bescherming van de consument voor wat betreft bouw en verbouw plaatsvindt, vraagt om meer dan de vervanging van de ambtelijke toets. Ook voor renovatie en transformatie heeft dat gevolgen. Vandaar dat NRP er een debat aan wijdde.

Kwartiermaker Hajé van Egmond van het Instituut voor Bouwkwaliteit laat er geen onduidelijkheid over bestaan: 'Er is op dit moment geen geborgde zekerheid bij bouwen en verbouwen. Het gaat 'toevallig' bijna altijd goed, er is veelal geen structurele vorm van toezicht op de kwaliteit van het gehele bouwproces. Maar de instrumenten ontbreken om bouwers aansprakelijk te stellen voor de veiligheid en voor de kwaliteit van hun eigen werk. Die moeten er komen. Ook de consument verdient meer bescherming. Net als bij andere grote aankopen moet hij kunnen vertrouwen op goed en deugdelijk werk. Het is heel raar, maar het burgerlijk wetboek voorziet hier nu onvoldoende in, alsof voor bouw een uitzondering is gemaakt.'

Sector wordt zelf verantwoordelijk
Van Egmond legde tijdens het NRP Debat over Private Kwaliteitsborging op 15 april uit dat er team van drie kwartiermakers is aangesteld om de invoering van het nieuwe stelsel voor te bereiden en te begeleiden. Al in 2008 gingen er stemmen op om de gemeenten niet langer plannen te laten toetsen aan technische bouwvoorschriften (Commissie Dekker). De aanvrager zou zelf in staat moeten zijn een plan te (laten) maken dat voldoet aan de technische voorschriften terwijl er ook voldoende waarborgen zijn georganiseerd om het bouwproces integraal en continu te beheersen. Na een lange stilte rond dit dossier heeft minister Blok het onderwerp weer geagendeerd. Het doel van private kwaliteitsborging is de bouwsector zelf expliciet verantwoordelijk te maken voor de bouwkwaliteit. Dat moet zorgen voor meer prikkels aan partijen in de bouwsector om kwalitatief goede bouwwerken op te leveren. Ook zou Blok willen dat de positie van de consument wordt versterkt door de verbetering van de kwaliteitsborging. De rol van de overheid kan op termijn worden beperkt tot de toetsing van bouwplannen aan het bestemmingsplan, de welstandscriteria en de veiligheid van derden en van de omgeving. Wat betreft de technische bouwvoorschriften uit het Bouwbesluit resteert dan voor de gemeenten alleen de sanctionering als niet aan de eisen van het nieuwe stelsel wordt voldaan, en dus niet de preventieve toets.

Wetsvoorstel
Blok deed onlangs de toezegging dat het wetsvoorstel voor de private kwaliteitsborging eind 2014 naar de Tweede Kamer gaat. Om de overgang stapsgewijs te laten plaatsvinden wordt het nieuwe stelsel als eerste toegepast op de categorie eenvoudige bouwwerken, zoals woningen, kleine woongebouwen en eenvoudige bedrijfsgebouwen. Er komt naar het zich laat aanzien geen verplichte verzekerde garantie maar de minister zal wel in het stelsel vastleggen dat de opdrachtgever een verzekering krijgt aangeboden door de bouwer. Blok werkt dit uit in samenhang met het retentierecht.

Schijnzekerheid
Het is heel goed dat de schijnzekerheid van de gemeentelijke preventieve toets wordt afgeschaft, klinkt het uit de zaal. Want de voordelen wegen niet op tegen de nadelen. Vooral het gebrek aan zekerheid over de werkelijk gerealiseerde kwaliteit en de beperkte mogelijkheden om bouwers hierop aan te spreken zijn zorgelijk. 'Neem nu de Hoftoren Den Haag. De bouwvergunning is verleend, de gevelelementen hadden een goedgekeurde kwaliteitsverklaring, maar toch kwamen de tegels naar beneden. Er is echter nu geen sanctiestelsel waarmee je dit kan aanpakken,' aldus Van Egmond in zijn betoog over voorbeelden uit de praktijk. 'In feite betekent de gemeentelijke omgevingsvergunning vooral dat de ingediende stukken volledig zijn bevonden en dat er juridische toestemming is om te bouwen. Het hebben van een vergunning zegt echter niets over de kwaliteit. Dat komt omdat de gemeentelijke toets wil zeggen dat het 'aannemelijk' is dat het bouwwerk op papier aan de voorschriften gaat voldoen. Maar dat zegt dus nog niets over de eindkwaliteit die wordt gerealiseerd.'

Geen Europese standaard
De rol van de gemeente is daarmee op dit moment al veel kleiner dan door veel partijen wordt verondersteld. Zo zien banken de omgevingsvergunning als een belangrijke kwaliteitskeuring om hypotheken op te baseren. Maar de publiekrechtelijk toets schiet hierin ernstig tekort volgens Van Egmond. Nederland vormt samen met onder meer Denemarken een uitzondering in Europa, waar het verder gebruikelijk is dat de kwaliteit van bouwwerken een private zaak is en niet alleen aan een publiekrechtelijk toets wordt onderworpen. En waar het private toezicht, bijvoorbeeld in Duitsland, heel streng is. Nederland staat juist bekend om 'dat je wel wat kunt regelen met de gemeente', waardoor afwijkingen van het Bouwbesluit beargumenteerd worden geaccepteerd. Voor renovatie en transformatie is dat overigens wel gunstig, omdat het vaak lastig is om exact aan de voorschriften te voldoen, ook al is dat voor verbouw veel eenvoudiger geworden met de invoering van het Bouwbesluit 2012. En daarmee komt de discussie op een ander vraagstuk, namelijk hoe moet je in de toekomst nog de gelijkwaardigheid aantonen van een alternatieve oplossing? Wordt dat met private kwaliteitsborging niet nog veel meer tijdverslindende bureaucratie? Wie wordt er bevoegd om straks een gelijkwaardige oplossing te toetsen? De nog op te richten toelatingsorganisatie moet met een antwoord komen maar heeft dat nu nog niet.

Waar is de lange termijn verantwoordelijkheid?
Bij private kwaliteitsborging zal een private partij moeten verklaren dat het bouwwerk aan de voorschriften voldoet. Dat kan de aannemer zijn, of de opdrachtgever, of een derde partij die namens de opdrachtgevers de kwaliteit controleert. Daarbij zal er niet kunnen worden volstaan met een toetsing vooraf, maar is ook nodig dat er tijdens de bouw toezicht is en dat er sancties zijn bij het in gebreke blijven. Deze sancties zijn er nu onvoldoende. En geeft Van Egmond aan, ze zijn ook heel lastig om in te vullen. Vooral financiële prikkels helpen. Wat volgens hem op de markt goed werkt zijn DBFMO contracten. Daarbij is de aanbieder voor langere tijd contractueel verbonden aan het leveren van een vooraf bepaald resultaat, waarbij hij er zelf belang bij heeft om de kwaliteitszorg tijdens het bouwen en onderhouden goed in de gaten te houden. In België is de langdurige verantwoordelijkheid van de aanbieder anders geregeld, daar zijn de bouwende partijen 100 procent aansprakelijk tot 10 jaar lang. Dat is een eerlijk systeem dat de consument bescherming biedt volgens Van Egmond. In Nederland bestaan dergelijke afspraken niet en is men, met uitzondering van DBFMO contracten, niet op lange termijn gericht en neemt de aannemer geen langdurige verantwoordelijkheid voor zijn werk. 'Het is heel eigenaardig maar een aannemer hoeft, anders dan een leverancier van een bijvoorbeeld een auto, niet in te staan voor de geleverde kwaliteit na oplevering, mede omdat het houden van toezicht op het werk ertoe leidt dat de verantwoordelijkheid verschuift naar de toezichthoudende opdrachtgever. De UAV wijkt ook van het Burgerlijk Wetboek af waar het het leveren van zogenaamd goed en deugdelijk werk betreft. Daarmee kunnen bouwers hun verantwoordelijkheid fors beperken.'

Toelatingsorganisatie
Op dit moment zijn de kwartiermakers (zie www.instituutbouwkwaliteit.nl ) bezig met het opstellen van een advies over eisen aan kwaliteitsborgingssystemen, de op te richten toelatingsorganisatie en het doorlichten van bestaande instrumenten. De toelatingsorganisatie krijgt als taak het beoordelen van bouwwerken naar risicoklasse en het toelaten van instrumenten voor private kwaliteitsborging tot het nieuwe stelsel. Deze toelatingsorganisatie zal strikt toetsen of nieuwe instrumenten voor kwaliteitsborging voldoen aan door de overheid gestelde criteria. Per instrument zal dus worden beoordeeld waar dit instrument is in te zetten en voor welke risicoklasse het toepasbaar is. Een instrument is een set afspraken hoe de kwaliteit wordt geborgd. Dat kan zijn: een beoordelingsrichtlijn, certificeringsregeling of een erkenningsregeling.

De private kwaliteitsborging kan bijvoorbeeld bestaan uit een gecertificeerde Bouwbesluittoets in combinatie met dito toezicht op de bouw (zie de beoordelingsrichtlijnen 5019 en 5006) maar dat hoeft zeker niet. Voor de Woningbouw zijn er al goede instrumenten die de kwaliteit waarborgen. Van Egmond noemt in dit verband de Waarborgregelingen van de Stichting Garantiewoning, de Verbouwgarantie (Woningborg, Bouwgarant), de in ontwikkeling zijnde opleveringskeuring NTA 8060 en erkenningsregelingen van de BNA en aannemers. Voor complexe bouwwerken en gebouwen met een hoog maatschappelijk risico (veel personen, openbare gebouwen etc.) zal de private kwaliteitsborging pas gestalte krijgen als de markt bewezen bekwaam is. Overigens zal de invoering van de private kwaliteitsborging ook gevolgen kunnen hebben voor de steeds populairder wordende ketensamenwerking. Vooral woningcorporaties zijn hiermee aan de slag om betere bouw- en onderhoudsprestaties te krijgen voor lagere kosten. Het borgen van de kwaliteit is verspreid over veel verschillende partijen, die door middel van heldere demarcatielijnen benoemd moeten worden. Ketensamenwerking is daarvoor een goed instrument.

Beschikbaarheid van gebouwdossiers
Een belangrijke vraag is voorts wat er gebeurt met de verplichting van de gemeenten om een archief van bouwaanvragen bij te houden. Als de toetsing van de stukken vervalt, lijkt het niet logisch dat deze stukken toch nog in het gemeentearchief moeten worden opgeslagen. Maar als er geen archief meer is, hoe bepaal je dan bij renovatie en transformatie het rechtens verkregen niveau? Door het ontbreken van direct inzicht in het historisch bouwvergunningdossier zal de kwaliteitsborging bij verbouw en renovatie complexer worden, verwacht het publiek. Momenteel loopt er een onderzoek naar de betekenis van de bouwdossiers verdeeld over vier categorieën:
Welke informatie is nodig bij calamiteiten, voor toezicht op het stelsel, voor de consument tijdens het gebruik en voor de eigenaar voor beheer en verbouwing. Het beheer van het gebouwdossier kan ook bij de private sector worden gelegd, maar de meeste gebouweigenaar zijn nog helemaal niet gewend aan het beheer van deze dossiers.
Vormt transformatie een hoger risico dan nieuwbouw?

Van Egmond beschouwt renoveren en transformeren van bestaande gebouwen als bouwactiviteiten die niet wezenlijk anders zijn dan nieuwbouw. De Bouwbesluiteisen zijn voor verbouw anders en dat komt ook tot uitdrukking in de toetsing. Maar een belangrijk verschil is wel dat er ook een deel van het gebouw kan zijn waar je niets aan doet. Dat deel mag volgens het Bouwbesluit voldoen aan het niveau bestaande bouw, het uiterste vangnet van het Bouwbesluit. Soms is de kwaliteit echter abominabel slecht. De vraag is of dat nog maatschappelijk verantwoord is. Zijn opdrachtgevers geëquipeerd om dit op een juiste wijze aan te sturen? Wat willen ze met een gebouw? Van Egmond hoopt dat met het nieuwe stelsel er ook meer aandacht komt voor de kwaliteit van de bestaande bouw, zeker in geval van verbouw en renovatie.

Uitdagingen
Bij transformatie en renovatie is sowieso veel meer keuze in het te realiseren kwaliteitsniveau dan bij nieuwbouw. Een opdrachtgever die uitsluitende het minimale wil doen, levert geen hedendaagse kwaliteit. Het idee is dat de markt dit zal afstraffen, maar gebeurt dat ook? Welke rol kan het nieuwe stelsel voor kwaliteitsborging hierin spelen? Dit instrumentarium zal wellicht complexer worden dan voor nieuwbouw het geval is, zeker als we de bescherming van de consument centraal stellen. Zo eist Woningborg voor het financieren van woningen in getransformeerde kantoren en dergelijke het nieuwbouwniveau. Vanuit Woningborg is dat is een eenvoudige manier om te kiezen voor zekerheid, maar is dit altijd nodig en frustreert het niet veel transformatieplannen? Verkoop van woningen in te renoveren/transformeren gebouwen zou eenvoudiger kunnen worden met private kwaliteitsborging, als banken deze toets erkennen als basis voor hypotheekverstrekking. De beoordeling van de plannen vergt ook een andere deskundigheid dan het beoordelen van nieuwbouw, omdat je niet alleen een pak papier moet doorwerken, maar ook een bestaand gebouw moet kunnen beoordelen. Zo stelt de invoering van private kwaliteitsborging bij renovatie en transformatie ons voor veel verschillende uitdagingen. Van Egmond ziet graag de inbreng van het NRP bij het vaststellen van de risicoklasse-indeling. Want dat transformatie een andere aanpak vergt van nieuwbouw is na het debat wel duidelijk geworden.

Door ing. Josine Crone, NRP