Op 4 oktober 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) een zeer interessante uitspraak gedaan over een bouwplan voor de bouw van drie woongebouwen voor senioren. In deze uitspraak heeft de Afdeling het begrip ‘bejaardenoord’ gedefinieerd.

Tevens is de Afdeling ingegaan op de vraag of het bouwplan past binnen de maatschappelijke bestemming of toch sprake is van reguliere seniorenwoningen die onder een woonbestemming moeten worden gebracht. Aangezien in deze uitspraak meerdere onderwerpen over woon-zorgcomplexen worden beslecht die in de ruimtelijke praktijk tot veel discussie leiden, zal ik hierop nader ingaan.

Wat is de situatie?
Het college van burgemeester en wethouders van Rheden verleent op 31 maart 2015 een omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning voorziet in de bouw van drie woongebouwen voor senioren met elk 23 woon-zorg-eenheden, één algemene ontmoetingsruimte voor de bewoners, drie vergaderruimtes voor zorgverleners waarvan één van die ruimtes is voorzien van een zusterpost met slaapfaciliteit voor de nachtdienst.

Omdat het perceel waarop het bouwplan moet worden gerealiseerd zich bevindt op de rand van Nationaal Park Veluwezoom is aannemelijk dat er altijd wel iemand is die daartegen bezwaar zal maken. Dat is het geval. Maar liefst drie natuur-/milieuverenigingen en één stichting zijn het met de omgevingsvergunning oneens. Aangezien het bezwaar ongegrond wordt verklaard, gaan deze partijen in beroep bij de rechtbank Gelderland. Ook dat beroep slaagt niet, zodat zelfs hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling.

De tegenstanders stellen dat het bouwplan in strijd is met de op het perceel rustende bestemming. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank een te ruime uitleg heeft gegeven aan het begrip “bejaardenoorden” waardoor nagenoeg alle woonvormen voor ouderen hieronder vallen, terwijl een bejaardenoord volgens appellanten moet worden gelijk gesteld aan een verzorgingstehuis waar intramurale zorg wordt aangeboden.

Voor zover intramurale zorg niet als vereiste heeft te gelden, heeft de rechtbank volgens appellanten miskend dat in de te bouwen zorgappartementen weliswaar enige zorg aan de bewoners zal worden aangeboden, maar dat de zorg en beschikbare faciliteiten dusdanig minimaal zullen zijn en de nadruk zozeer op wonen zal liggen, dat de te bouwen woningen als reguliere seniorenwoningen moeten worden aangemerkt die onder een woonbestemming moeten worden gebracht. Zij wijzen er in dit kader voorts op dat geen garantie bestaat dat de appartementen uitsluitend door ouderen met een zorgbehoefte zullen worden bewoond.

Definitie
De Afdeling stelt allereerst vast dat op het perceel de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” met de nadere aanduiding “bejaardenoorden” rust. Ook stelt de Afdeling vast dat het gebruik van de woon-zorg-eenheden voor uitsluitend wonen in strijd is met die bestemming met nadere aanduiding.

Dan overweegt de Afdeling als volgt:

“Het begrip “bejaardenoorden” is in het bestemmingsplan “Rheden-West 1989” niet gedefinieerd. Anders dan [appellanten] hebben aangevoerd, kan uit de bij het bestemmingsplan behorende plantoelichting niet zonder meer worden opgemaakt wat de planwetgever heeft beoogd mogelijk te maken met de bestemming “bejaardenoorden”. Weliswaar is op pagina 71 van de plantoelichting vermeld dat in de bestemming “Maatschappelijke doeleinden, bejaardenoorden” geen bijzondere woonvormen, waaronder bijvoorbeeld woningen ten behoeve van bejaardenzorg meer mogelijk zijn, maar uit bladzijde 8 van de plantoelichting blijkt daarentegen dat de planwetgever met de aanduiding “bejaardenoorden” het destijds bestaande bejaardencentrum voor ogen heeft had. Dat complex bestond uit een hoofdgebouw en een aantal zelfstandige eenheden (aanleunwoningen). Nu deze aanleunwoningen gelet op de plantoelichting wel onder het begrip “bejaardenoorden” moeten worden begrepen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de planwetgever uitsluitend een intramurale instelling voor ogen heeft gehad, zoals [appellanten] stellen.”

Deze overweging is opmerkelijk. Waarom? Omdat de Afdeling in het verleden altijd de indruk heeft gewekt dat, als de planregels onduidelijk zijn, de bedoeling van de planwetgever zo’n beetje het laatste handvat is om een planregel te verklaren. Ik verwijs hiervoor naar mijn artikel ‘Handleiding voor uitleg van onduidelijke bestemmingsplanregels’. Met deze uitspraak lijkt de Afdeling aan de plantoelichting – dat de bedoeling van de planwetgever beoogt weer te geven – meer waarde toe te kennen dan voorheen het geval was.

Hierna overweegt de Afdeling:

“Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop het begrip "bejaardenoorden" dient te worden uitgelegd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de betekenis van dit begrip aansluiting moet worden gezocht bij hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan.”

Zoals hiervoor reeds opgemerkt, lijkt de Afdeling hiermee (nogmaals) te bevestigen dat de plantoelichting belangrijker is voor de uitleg van een planregel dan tot nog toe werd aangenomen.

Vervolgens komt de Afdeling tot het volgende:

“De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college daarbij niet de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven, mocht betrekken. Volgens Van Dale wordt onder het begrip “bejaardenoord” verstaan: “ouderencomplex”. Onder “ouderencomplex” wordt verstaan: “gebouw of gebouwencomplex waar ouderen gehuisvest zijn en waar ze verzorgd worden”. Volgens Van Dale wordt onder “verzorgingstehuis” verstaan: “tehuis waar mensen verzorgd worden die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen”. Gegeven deze definities voorziet een bejaardenoord in huisvesting van en zorg aan ouderen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat het begrip “bejaardenoord” betrekking heeft op een gebouw waar uitsluitend bejaarden wonen die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen en derhalve gelijk gesteld moet worden met een verzorgingstehuis. Dat - naar gesteld - in de vakliteratuur inzake ouderenzorg aan het begrip bejaardenoord thans een andere betekenis wordt gegeven en daaronder een intramurale instelling zoals een verzorgingstehuis wordt verstaan, maakt niet dat het college niet bij Van Dale heeft kunnen aansluiten. Evenmin worden voor dat oordeel aanknopingspunten gevonden in de door [appellanten] aangehaalde wetgeving met betrekking tot het werkterrein van woningbouwcorporaties en de zorgwetgeving.

Deze overweging past weer binnen de gebruikelijke lijn die de Afdeling kiest als een onduidelijke planregel nader moet worden verklaard, zoals ik in mijn reeds aangehaalde artikel ‘Handleiding voor uitleg van onduidelijke bestemmingsplanregels’ heb toegelicht.

De Afdeling sluit dan af met de volgende overweging:

“Voor zover [appellanten] er op hebben gewezen dat zorgappartementen en zorgwoningen volgens de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2012) onder een woonbestemming vallen en niet onder een maatschappelijke bestemming, overweegt de Afdeling dat hieraan niet de betekenis toekomt die [appellanten] hieraan wensen te geven. De SVBP 2012 wordt toegepast bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen, waarvan in dit geval geen sprake is.”

Ook deze overweging is opmerkelijk. Niet zozeer vanwege de inhoud, maar juist omdat appellanten hadden kunnen en moeten weten dat de SVBP 2012 alleen wordt toegepast bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen, zoals de Afdeling terecht opmerkt, en dus niet bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Ik verwijs hiervoor naar mijn artikel ‘Zorgwoningen en -complexen in het bestemmingsplan: hoe zit het?’, waarin ik dit heb toegelicht.

‘Wonen’ of ‘Maatschappelijk’
Is de uitspraak daarmee klaar? Nee. Vast staat dat een bejaardenoord voorziet in huisvesting van en zorg aan ouderen. Tevens staat vast dat het bouwplan voorziet in huisvesting van ouderen. Derhalve moet de Afdeling de vraag beantwoorden of het voor een bejaardenoord kenmerkende zorgaspect in dit geval voldoende is ingevuld en verzekerd om het bouwplan aan te kunnen merken als een bejaardenoord vallend onder de bestemming “Maatschappelijke doeleinden”.

Daartoe overweegt de Afdeling eerst:

“De rechtbank heeft bij de beoordeling of het bouwplan onder de maatschappelijke bestemming kan worden geschaard terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015 […], in aanmerking genomen dat de veranderende opvattingen over en ontwikkeling in de zorg ertoe hebben geleid dat steeds meer andere dan traditionele, meer kleinschalige, initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met al dan niet meer of minder zelfstandige bewoning. Zoals de rechtbank terecht uit voormelde uitspraak van de Afdeling heeft afgeleid, is voor de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de maatschappelijke bestemming, doorslaggevend of het vereiste zorgaspect voldoende aanwezig en verzekerd is.”

De Afdeling gaat dan verder en overweegt als volgt:

“Uit de stukken en de toelichting van het college is gebleken dat de over drie woongebouwen verspreide appartementen zullen worden verhuurd aan hulpbehoevende ouderen en hun eventuele niet hulpbehoevende partners volgens het concept Samen Aangenaam Ouder Worden, dat uitgaat van bewoning met een verzorgend karakter. De doelstelling van dit concept is om in een hoogwaardige woonomgeving toekomstbestendige huurappartementen te realiseren, waarbij in een kleinschalige omgeving op eigentijdse wijze bejaardenzorg op maat kan worden geboden. Zo zullen de appartementen zijn voorzien van bouwkundige en installatietechnische voorzieningen ten behoeve van het woongemak van ouderen, waarbij eventueel benodigde extra voorzieningen snel en eenvoudig zijn aan te brengen. Volgens [belanghebbende] is het huren van een appartement alleen mogelijk voor ouderen met ten minste een minimale zorgindicatie (en hun partners) en zijn de appartementen geschikt voor ouderen met een zorgbehoefte overeenkomstig de zorgzwaartepakketten 1 tot en met 8. Voorts zijn de huurders contractueel verplicht om voor een bedrag van ongeveer € 500,00 per maand ten minste een basis-zorgpakket af te nemen, dat eventueel met extra zorg is uit te breiden. In het wooncomplex zal 24 uur per dag een verpleegkundige aanwezig zijn die zo nodig verpleegkundige hulp en op individuele bewoners toegesneden bejaardenzorg aan de bewoners kan bieden, onder meer ter ondersteuning van zelfstandige deelname aan het maatschappelijk verkeer. Zowel de zorg op afspraak als de zorg op afroep via de zusterpost zal worden geleverd door medewerkers van een thuiszorgorganisatie. Voorts zullen in het appartementencomplex op ouderen toegesneden services worden aangeboden. Zo bestaat er bijvoorbeeld de mogelijkheid om maaltijden te bestellen, worden er activiteiten en dagbesteding aangeboden, beschikken de appartementen over speciale bedden en een tablet om zorg/hulp te roepen en is er drie dagdelen per week een huismeester aanwezig die lichte zorg kan verlenen.”

De conclusie luidt dan ook dat het zorgaspect voldoende is ingevuld en verzekerd, zodat er volgens de Afdeling geen grond bestaat voor het oordeel dat het voorziene wooncomplex in strijd is met de bestemming “Maatschappelijke doeleinden”, met de nadere aanduiding “bejaardenoorden”.

Deze uitspraak mag geen verrassing zijn, omdat deze precies past in de jurisprudentie van de Afdeling over woon-zorgcomplexen, getuige het feit:

- dat de activiteiten en dagbesteding (grotendeels) binnen het wooncomplex plaatsvinden (zie onder meer de uitspraken van 19 mei 2010 en 24 augustus 2011);

- dat er sprake is van 24-uur zorg althans de mogelijkheid daartoe (zie onder meer de uitspraken van 24 mei 2006 en 28 juni 2006);

- dat er sprake is van verplichte aan de bewoning gekoppelde zorg (zie onder meer opnieuw de uitspraak van 25 maart 2015 alsmede het relevante artikel ‘Zorg beëindigd, huur ook beëindigd?’ van mr. Arine Visser);

- dat de bejaardenzorg er op is gericht om de bewoners zoveel mogelijk zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer te laten deelnemen (zie onder meer de uitspraken van 10 augustus 2011 en 5 maart 2014); en

- dat er gemeenschappelijke ruimtes en/of voorzieningen zijn waar de bewoners gebruik van kunnen maken (zie tevens opnieuw de uitspraken van 28 juni 2006 en 19 mei 2010).

Ook verwijs ik hiervoor nogmaals naar mijn artikel ‘Zorgwoningen en -complexen in het bestemmingsplan: hoe zit het?’ waarin ik op dit aspect uitgebreid ben ingegaan.

Conclusie
Met de uitspraak van 4 oktober 2017 heeft de Afdeling de lijn in de jurisprudentie over de aard en de plaats van woon-zorgcomplexen in het bestemmingsplan bestendigd, namelijk dat sprake is van een maatschappelijke bestemming zodra het zorgaspect van zo’n complex voldoende is ingevuld en verzekerd. Hierop zal in de toekomst dan ook makkelijker kunnen worden aangesloten. Dat laat onverlet dat dit in de praktijk nog voldoende voer voor discussie zal opleveren.

Of de Afdeling met deze uitspraak ook de lijn in de jurisprudentie over de uitleg van onduidelijke planregels heeft willen bevestigen, is onduidelijk. Enerzijds wordt de indruk gewekt van niet, maar als de Afdeling echter van die lijn had willen afwijken dan wijst de praktijk uit dat de Afdeling dit ook met zoveel woorden zegt. Toch moet hierbij worden opgemerkt dat de Afdeling (ook) nooit expliciet heeft overwogen dat een uitleg conform het normaal spraakgebruik de voorkeur geniet boven de bedoeling van de planwetgever.

Wouter van Galen is advocaat bij de Advocaten van Van Riet.