Is er een heilige graal voor aanjagers in gebiedsontwikkeling?

Iconische bouwwerken jagen de ontwikkeling van de stad aan. Beroemde voorbeelden zijn het Guggenheim Museum Bilbao of het Sydney Opera House. Stadsbestuurders, ontwikkelaars en ontwerpers hopen doorgaans dat hun vastgoedproject een aanjagende werking heeft op de ontwikkeling en transformatie van een stedelijk gebied. Onder dergelijke voorwendselen worden ons regelmatig projecten met een ‘katalysatorfunctie’ verkocht. Maar kloppen deze beloften wel? Wat kunnen we onder katalysatoren verstaan en op welke wijze kun je ze beoordelen? Kun je ze eigenlijk wel ontwikkelen? Aan de hand van cases ga ik op deze vragen in en formuleer ik aanbevelingen voor de besluitvormingspraktijk.

De legitimatie van beeldbepalende projecten wordt door stadsbestuurders veelal gezocht in de uitstralingseffecten. Dat wil zeggen de ‘spill overs’ of ‘multipliers’ die zichtbaar zijn in een groter gebied dan de locatie waar het iconisch bouwwerk zich bevindt. Een klassiek voorbeeld is het Sydney Opera House, dat niet alleen succesvol werd vanwege de functionele waarde (het gebruik van de concertzaal), of de symbolische waarde voor de stad, maar ook vanwege de gestegen vastgoedwaarde rond het gebouw. Toen het project was gerealiseerd en iconische status verwierf, schoten de vastgoedwaardes in de nabije omgeving omhoog. Eenzelfde spin-off werd zichtbaar in de inkomsten van nabijgelegen winkels, restaurants en hotels. Geslaagde beeldbepalende projecten kunnen niet alleen wonderen doen voor de naaste omliggende buurten, maar ook voor de stad als geheel, zo bleek in Bilbao. Frank Gehry werd gevraagd een ‘equivalent’ van het Sydney Opera House te bouwen in Bilbao, dat tot dan toe de ‘vuilnisbeltstad’ werd genoemd. Het is met zijn Guggenheim Museum gelukt; de stad ontvangt sindsdien een grote hoeveelheid internationale toeristen.

Steden zetten graag beeldbepalende projecten in om een opwaartse ontwikkeling voor de stad of wijk te bewerkstelligen. Een recent Nederlands voorbeeld is gemeente Amsterdam die het Eye Museum aan de noordoever van de stad heeft laten bouwen om meer mensen naar dit achtergebleven stadsdeel te trekken. Door een katalysator ontstaat nieuwe bedrijvigheid, nieuwe woningbouw met nieuwe, veelal rijkere bewoners en een nieuwe stroom toerisme. Dit zorgt ervoor dat meer wordt uitgegeven aan de lokale middenstand, dat de wijk een aantrekkelijker aanzicht krijgt waardoor de vraag naar woningen toeneemt en dat meer wordt geïnvesteerd in renovatie of nieuwbouw.

Aanjagers of vastlopers?
In tijden van recessie zijn selectieve investeringen in projecten met uitstralingseffecten een gedroomde aanjager voor gebiedsontwikkeling. Initiatiefnemers hebben het vaak over projecten die ‘een gebied op de kaart te zetten’ of ‘de stad voort stoten in de vaart der volkeren’. Fysieke projecten moeten het liefst zoveel mogelijk sociale en economische problemen oplossen en besluitvormers en onderzoekers willen graag weten hoe dit kan. Soms lijkt dit verlangen wel op de zoektocht naar de heilige graal.

Het succes van katalysatorprojecten is echter niet verzekerd. Ondanks de nobele intentie om door fysieke interventies een gebied in economisch, sociaal en cultureel opzicht op te stuwen, zijn kritische vragen te stellen ten aanzien van de realiseerbaarheid van deze ambities. Zo schreef Jane Jacobs in 1960 al over geplande bouwwerken die wel werden verkocht in het belang van de stad, maar niet tot gewenste uitkomsten voor bestaande bewoners leidden. Er is de afgelopen jaren meer kritiek geuit door onderzoekers van grote projecten, zoals over de kostenoverschrijdingen, het democratisch tekort van de betrokken elites, of het (on)bewust verwijderd raken van sociale doelstellingen van projecten.

De weerbarstige praktijk van stedelijke ontwikkeling laat zien dat katalysatorprojecten niet alleen resulteren in ‘aanjagers’ met een positieve spiraalwerking, maar ook kunnen stranden als ‘vastlopers’. Dat zijn projecten die gepaard gaan met bestuurlijke ruzies, grote kostenoverschrijdingen of tegenvallende opbrengsten, zowel in sociale als in economische zin. Voor mijn boek ‘Stedelijke iconen’ heb ik een tiental stedelijke projecten onderzocht die wisselende resultaten laten zien als het gaat om hun aanjagende ambities. In dit artikel beschrijf ik enkele van die projecten met de achterliggende vraag: in welke mate hebben iconische stadsprojecten een aanjagende functie gehad en hoe is dit te beoordelen?

Cases van katalysatorprojecten in Nederlandse steden
In Rotterdam is de Erasmusbrug een voorbeeld van een relatief geslaagde interventie om met een opvallende brug een verbinding te maken met het achtergebleven Rotterdam-Zuid. De gemeenteraad besloot uit drie varianten te kiezen voor het duurste en meest opvallende ontwerp. De investering zou niet alleen tot nieuwe stedelijke trots moeten leiden, maar ook private investeerders moeten uitlokken om in het arme Rotterdam-Zuid te investeren. De Erasmusbrug werd na oplevering een groot succes in de ogen van bewoners en bezoekers. De brug werd een nieuw stadssymbool en staat op vrijwel iedere stadsbrochure. De brug is voor bezoekers het meest fotogenieke object in de stad. De investeringen van bedrijven in de Kop van Zuid zijn er gekomen. Echter, minder voortvarend en omvangrijk dan gehoopt. De zuidelijke rivieroevers zijn mede door de beeldbepalende infrastructuur tot ontwikkeling gekomen, maar de olievlekwerking voor de rest van Rotterdam-Zuid is nog te weinig zichtbaar en een proces van zeer lange adem.

In Enschede werd een katalysatorproject ondernomen in de cultuursector. Enschede wilde graag meer hogeropgeleiden trekken door middel van culturele profilering. De idee werd postgevat om Enschede als de muziekstad van Nederland te positioneren. Dit zou met name zichtbaar moeten worden in een nieuw complex: het ‘Nationaal Muziekkwartier’. Een opvallend bouwwerk dat direct vanuit het station zichtbaar moest zijn en een aanjager zou moeten zijn voor de ontwikkeling van het achtergebleven noordelijk centrumgebied. Na realisatie van het Nationaal Muziekkwartier zijn de reacties verdeeld. Enthousiaste betrokkenen roemen het gebouw qua faciliteiten en programmering. Maar er is ook teleurstelling als blijkt dat de omliggende kavels al jarenlang braak liggen en de aanjagende werking voor het gebied uit blijft. De aanpalende projecten, zoals een hotel, kantoren en appartementen, laten mede door de financiële crisis nog op zich wachten. Hierdoor komt de uitstraling van het Muziekkwartier niet goed uit de verf. Door de moeizame ontwikkeling van het gebied - aangevuld met de recente bezuinigingen op culturele instellingen - blijkt het gehoopte imago van Enschede als de muziekstad van Nederland moeilijk te beklijven.

Een katalysatorproject kan evenzo een ensemble aan bouwwerken betreffen, zoals het nieuwe Stadshart van Almere. Er lag aan dit project een duidelijke wens ten grondslag wat betreft de impact op de stad. Een modern stadscentrum zou er toe moeten leiden dat Almere niet langer als grauwe, saaie stad werd gezien en dat bewoners voor hun boodschappen en vrije tijd niet langer steeds de stad uit zouden gaan. Rem Koolhaas ontwierp samen met een team van internationaal vermaarde architecten een opvallend stadscentrum op een gebogen maaiveld, met schots en scheef geplaatste gebouwen en qua vorm, hoogte en raster sterk afwijkend van de bestaande Almeerse bebouwing. Het resultaat heeft in de (inter)nationale wereld van architectuur en stedenbouw volop aandacht gekregen. Ook heeft het Stadshart de koopkrachtafvloeiing tegengegaan. Toch waren de ambities misschien te groot. Het stadscentrum is ontworpen voor een stad met een schaalsprong naar 400.000 inwoners, maar of Almere dat aantal gaat halen is hoogst onzeker. De stedenbouwkundige opzet is volgens sommigen ongezellig groot en er staan bovengemiddeld veel winkels en kantoren leeg.

De beoordeling van katalysatorwerking
Hoe zijn de uitkomsten van dergelijke katalysatorprojecten nu eigenlijk te beoordelen? Er moet worden gesteld dat er verschillende indicatoren voor katalysatorwerking zijn. Zo is er de beoordeling van het intrinsieke gebruik van het project. Bijvoorbeeld de vervoerswaarde van de Erasmusbrug. Daarnaast is er een symbolische- of ansichtkaartwaarde, zoals de mate waarin een object op beeldmateriaal verschijnt. Ook een katalyserende werking van een verbeterd imago van een wijk of stad dankzij een iconisch project doet zich voor. Katalysatoren kunnen verder een sociale aanjagende functie hebben (ze kunnen een levendig publiek domein creëren). Maar de meest harde onderbouwing van katalysatoren wordt dikwijls gezocht in de economische aanjagende functies (zichtbaar bij o.a. de omliggende bedrijvigheid en vastgoedwaardes).

Een kwalitatieve beoordeling (bijvoorbeeld door gebruikers te bevragen) is van belang voor het in kaart brengen van een identiteitsbesef van een project in relatie tot een stedelijk gebied. Rotterdammers verbinden bijvoorbeeld de Erasmusbrug aan de identiteit van moderne architectuurstad. In Almere bleek dat onder internationale bezoekers veel erkenning is voor de waarde van het nieuwe Stadshart tijdens hun architectuur- en stedenbouwreizen, maar dat onder bewoners de betekenis van het Stadshart voor Almere minder wordt erkend. In Enschede bleek na gebruikersonderzoek dat het Nationaal Muziekkwartier geringer als ‘nationaal’ wordt ervaren dan door de initiatiefnemers gehoopt. Imago-onderzoek kan ook door middel van beeldanalyse plaatsvinden. De ansichtkaartwaarde van een project kan bijvoorbeeld zichtbaar worden in het gebruik van foto’s en videobeelden. Zo verschenen de markante gebouwen van het Stadshart in allerlei architectuurboeken. De Erasmusbrug vormde het decor van reclamespotjes en heeft zodoende ook de herkenbaarheid van de rivieroevers vergroot.

Voor onderzoekers en besluitvormers van katalysatorprojecten is het echter gebruikelijk de meeste nadruk te leggen op de economische spin-offs. Deze uitstralingseffecten zijn over het algemeen het beste in kaart te brengen met behulp van kwantitatieve methodes, zoals het meten van vastgoedwaardeontwikkelingen of van uitgaven in nabijgelegen restaurants, hotels of aan andere faciliteiten in de toeristische sector. Dergelijke cijfers kunnen inzicht bieden in het financiële rendement van investeringen in katalysatorprojecten, hoewel de betrouwbaarheid en zeggingskracht van deze cijfers onderwerp van debat zijn. Hoe dan ook is zichtbaar dat een positieve score op een enkele bovengenoemde indicator niet zonder meer als bewijs voor geslaagde katalysatorwerking kan worden gebruikt, maar dat een meervoudige kijk nodig is voor een goed begrip van de uitstralingseffecten.

De noodzaak van verbondenheid en verankering
Op basis van de onderzochte cases kan worden geconcludeerd dat de aanjagende ambities maar gedeeltelijk zijn geslaagd en dat katalysatorprojecten maar in geringe mate maakbaar zijn overeenkomstig de vooraf gestelde doelen. Projecten die in hun primaire functie redelijk geslaagd zijn, zoals het Muziekkwartier in Enschede of het nieuwe Stadshart in Almere, zijn in hun aanjagende functies anders geworden dan vooraf bedacht. Of projectinitiatieven uitgroeien tot iconen met katalysatorfuncties is niet met zekerheid te stellen, maar op basis van evaluaties van betrokkenen zijn wel enkele principes te formuleren die voor de ontwikkeling van geslaagde projecten van belang zijn.

Als een project een bestaande plek in beweging moet brengen, dan zal moeten worden gezocht naar verbondenheid en ‘verankerde vernieuwing’. Dat betekent dat projecten iets nieuws toevoegen aan de stad, maar tegelijkertijd verbonden zijn met de ruimtelijke en sociale-culturele identiteit van een plek. Als bouwwerken een aanjager voor een plek moeten zijn, dan zullen ze niet alleen stedelijke identiteit moeten uitdragen, maar ook het ontwikkelingsproces om identiteit te ontdekken en te construeren moeten helpen. Dat vraagt om ontwerp dat niet louter opvallend is, maar opereert als culturele verbinding tussen groepen mensen, tussen bewoners en bezoekers, tussen markt en geografische ruimte, tussen publiek en privaat. Iconische bouwwerken met een katalysatorfunctie ontstaan in diepgewortelde ‘vertoogcoalities’. In een tijd waarin stadsbesturen steeds minder mogelijkheden hebben om vanuit overheidswege nieuwe projecten te initiëren en te financieren, zal te meer moeten worden gezocht naar verbindende verhalen die worden gevormd vanuit maatschappelijke en private initiatieven.

Een verbindend verhaal van een project ontstaat niet zozeer op de tekentafel, maar in de dialoog tijdens en na de ontwikkeling. Katalysatorwerking vraagt om een strategie waarin gedurende en na de projectontwikkeling voortdurend wordt gezocht naar hoe de aansluiting van een project op sociale, ruimtelijke en economische kwaliteiten van een plek zo optimaal mogelijk is. Het creëren van katalysatorwerking is daarmee een langdurig en dynamisch proces. ‘Verankerde vernieuwing’ van de lokale identiteit en een ‘verbindend verhaal’ van een project, zijn geen voldoende, maar wel noodzakelijke voorwaarden voor katalysatorwerking. Ze dragen bij aan het ontwikkelen van projecten die een gewenste toevoeging aan het stedelijk landschap vormen, zelfs al treedt het gedroomde ‘Guggenheim-effect’ niet op.

Naar een reflectiever en beter onderbouwde besluitvormingspraktijk
De conclusie is dat de heilige graal voor katalysatorwerking niet bestaat. Maar dat wil niet zeggen dat het zinloos is om te zoeken naar een betere onderbouwing van aanjagers in gebiedsontwikkeling. Integendeel, bovengenoemde principes van verankering en verbondenheid, gecombineerd met een goede kwantitatieve onderbouwing van kosten en baten, kunnen de kans vergoten dat investeringen rendement opleveren. Ik sluit daarom af met enkele perspectieven voor het in mijn ogen noodzakelijke onderzoek naar katalysatorprojecten ten behoeve van de besluitvormingspraktijk.

Katalysatorprojecten vereisen een onderbouwing met een aansprekende visie, maar de ronkende beleidstaal van initiatiefnemers moet evenzeer kritisch worden bevraagd. Want aan welke stedelijke beleidsdoelen moet een nieuw project precies bijdragen? Wat zijn daar de indicatoren voor? De gevoerde (beleids)taal blijft vaak steken in algemeenheden, zoals dat een project zal bijdragen aan ‘vitaliteit’ of ‘sociale cohesie’ van een gebied, zonder aan te geven wat daarbij precies de normen en indicatoren zijn. Het zou de planvorming helpen als met de initiatiefnemers en besluitvormers wordt gewerkt aan het opstellen van systematische en specifieke doelenschema’s waar de projecten aan moeten bijdragen. Dat verbetert de vergelijkbaarheid bij het maken van afwegingen en het helpt bij de monitoring en evaluatie. Bovenal helpt een dialoog aan de hand van het opstellen van een uitgekristalliseerd doelenschema om initiatiefnemers en besluitvormers te helpen ontdekken wat zij werkelijk willen bereiken met een nieuw project. En het helpt om aan te kunnen geven in hoeverre voor de veronderstelde doel-middelrelaties bewijs is te vinden.

Om doel-middelrelaties effectief in kaart te brengen, is de ontwikkeling van een aanvullend en aangescherpt instrumentarium nodig. Er zijn meerdere methoden in gebruik die nuttige informatie opleveren, maar ook tekortkomingen hebben. Zo is de bestaande grondexploitatie als methode te smal, omdat die zich beperkt tot het plangebied en de grotere stedelijke effecten niet in beschouwing neemt. De Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse is teveel gericht op nationale welvaartseffecten en te weinig op de stad. Een ‘willingness-to-pay’-methode kan een middel zijn om te zien wat de effecten zijn van een project op de ontwikkeling van de vastgoedwaardes, maar het nadeel is dat hier vooral de relatie in beeld wordt gebracht tussen een nieuw bouwproject en de aantrekkingskracht op bewoners of bedrijven, terwijl toeristen buiten beschouwing worden gelaten.

Geen van gangbare methoden voor projectbeoordeling biedt een afdoende beeld. Een gezamenlijke optrekken tussen beleidsmakers en onderzoekers en tussen onderzoekers uit verschillende disciplines (economie, stedenbouw, planologie, bestuurskunde, etc.) is daarom van belang om nieuwe projectinvesteringen beter te onderbouwen en begeleiden. Complementaire methoden zijn daarvoor van belang die zowel een plek inruimen voor kwalitatieve criteria (met aandacht voor besluitvormingsprocessen), als kwantitatieve instrumenten die doel-middelrelaties onderbouwen. Besluitvormers zijn geholpen met meer inzicht in welke doel-middelrelaties aantoonbaar zijn, maar ook in inzicht waar de onzekerheid over effecten groot is, zodat stille aannames op basis van mythes kunnen worden ontkracht of op zijn minst het onderwerp van debat en bewuste risicoafweging vormen. De heilige graal voor de ontwikkeling van katalysatorprojecten kan helaas niet worden gevonden, maar een reflectiever besluitvormingspraktijk gelukkig wel.

Dit stuk is een aangepaste versie van een artikel dat onlangs verscheen in Real Estate Research Quarterly, jaargang 12, nr. 4.

Dr. Wouter Jan Verheul is werkzaam aan de TU Delft, sectie Urban Area Development. Hij promoveerde op het proefschrift ‘Stedelijke iconen. Het ontstaan van beeldbepalende projecten tussen betoog en beton’. Meer info:www.stedelijke-iconen.nl.

Verheul publiceerde deze blog ook op Gebiedsontwikkeling.nu.