Verslag Congres Omgevingswet 2014 van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft

Vorige week vond het Congres Omgevingswet plaats. Een geslaagd evennement waarbij key-note speaker Chris Kuijpers (Ministerie van I&M) het congres als eerste aftrapte, gevolgd door een levendige paneldiscussie met onder andere Jan Fokkema van de NEPROM en een mooie beschouwing van Friso de Zeeuw. Op het congres werd ook duidelijk dat voormalig staatssecretaris Co Verdaas als 'verbindingsofficier' gaat fungeren om de implementatie van de wet soepel te laten verlopen.

Wat is de stand van zaken? De ontwerp-Omgevingswet bevindt zich in een cruciale fase en ligt nu in de Tweede Kamer. In de nadere uitwerking van de AMvB’s (Alegmene Maatregel van Bestuur) zal de wet zijn definitieve inhoud krijgen. En dan moet er mee gewerkt gaan worden. De implementatie van de wet is een traject op zich, waarvoor door I&M in de persoon van Co Verdaas zelfs een speciale ‘verbindingsofficier’ is aangesteld. In de praktijk kan er ondertussen door provincies en gemeenten volop worden geoefend: de Crisis- en herstelwet is feitelijk een voorloper op de nieuwe manier van werken. Nooit eerder is er zo’n participatief wetgevingstraject gevoerd, waarbij in de uiteindelijke wet wordt geleerd van de ervaringen uit de praktijk. ‘In het werkveld wordt het succes van de wet bepaald.’

Wat moeten we weten over deze grootste wetgevingsoperatie sinds de Grondwet?

Wat moet je weten over: het fundament van de wet

Chris Kuijpers, DG Milieu en Internationaal van I en M, ambtelijk eindverantwoordelijk voor de Omgevingswet

• De invoering van de Omgevingswet is een complete stelselherziening, een ‘paradigmawisseling’ oftewel een andere manier van denken en doen, en omvat dus meer dan wetgeving alleen.

• Die wetgevingsoperatie is op zich al groots: 24 wetten worden integraal opgenomen in de nieuwe wet, 2 gedeeltelijk en dan worden ook nog eens100 AMvB’s teruggebracht naar 4. Alle wetten die betrekking hebben op de inrichting van de ruimte zijn samengebracht.

• Met stelselherziening wordt bedoeld dat de Omgevingswet leidt tot eennieuwe bestuurs- en beleidscultuur. Vertrouwen in plaats van regelzucht. Integraliteit en participatie in plaats van toezicht achteraf. Er isafwegingsruimte op lokaal niveau.

Dit leidt tot winst vanuit drie perspectieven:
1. De ondernemer vindt de regels op één plek, krijgt kortere procedures, één vergunning en één loket
2. De bestuurder krijgt ruimte om te faciliteren en te sturen op kwaliteit, en heeft meer ruimte voor maatwerk. De gemeente is aan zet.
3. De burger krijgt ruimte om ‘aan de voorkant’ te participeren (in plaats van inspraak achteraf), heldere procedures en digitale informatievoorziening.

De Omgevingswet wordt wel verweten een ‘lege’ wet te zijn, die meer over procedures gaat dan over inhoud. In de uitwerking van de AMvB’s, zoals hetBesluit kwaliteit leefomgeving worden echter nog de nodige inhoudelijke doelstellingen vastgelegd. Het doel is uiteindelijk om ruimte voor ontwikkeling te creëren binnen de waarborgen voor kwaliteit.

De omgevingswet is op participatieve wijze, in samenspraak met gemeenten, provincies, waterschappen en andere partijen, opgesteld en daarmee een gedragen wet. Het succes ervan valt of staat dan ook met de toepassing in de praktijk. Dat vergt wel enige omslag in cultuur en het durven verlaten van de gebaande paden.

“Chris Kuijpers: De wet is slechts een middel, maar de ruimtelijke vraagstukken kún je niet meer sectoraal oplossen. De Omgevingswet biedt een stimulans om het slimmer te doen, zodat je niet steeds weer op suboptimale oplossingen uitkomt. Maar uiteindelijk is het mensenwerk.”

Wat je moet weten over: ervaringen en bezwaren

De Omgevingswet op weg naar de praktijk, een gesprek met Josan Meijers (gedeputeerde Gelderland, IPO), Job Fackeldey (wethouder Lelystad, G32), Carla Moonen (Dijkgraaf Brabantse Delta), Jan Fokkema (voorzitter Neprom) en Arjen de Snoo (advocaat Houthoff Buruma) onder leiding van Geurt van Randeraat (Site, MCD)

Er kan al volop geoefend worden met de experimenten uit de Crisis- en herstelwet. Provincies en gemeenten kunnen al aan de slag met het opstellen van Omgevingsvisies en Omgevingsplannen. De Crisis- en herstelwet loopt door totdat de Omgevingswet in werking treedt.

Gelderland heeft de Omgevingsvisie opgesteld in co-creatie met veel partijen. In de vertaling naar de verordening is het belangrijk om niet weer alles dicht te gaan regelen. Door dat in co-creatie per thema te doen, begrijpen partijen elkaars belang beter en blijken ze ook nooit zo tegengesteld als je eerst denkt. Dat vergt veel overleg en vertrouwen.

Om de generieke regeling op locatieniveau te laten neerslaan is participatie aan de voorkant nodig. Met elkaar kijken: wat gaan we met dit gebied doen?Lokale afwegingsruimte is cruciaal: de gemeenteraad kan afwijken van landelijke normen. Dit principe dreigt nu te worden afgekalfd door het behandelingsproces in de TK, waarbij voor gemeenten de angst heerst dat een ‘stormloop’ van sectorale lobbypartijen de wet weten op te tuigen tot ‘een kerstboom’, oftewel er een groot aantal landelijke richtlijnen bij zullen komen.

De projectontwikkelaars zijn juist bang voor ‘lokaal hobbyisme’, waardoor zaken in iedere gemeente anders geregeld zijn en gemeenten de neiging hebben om zaken steviger te regelen dan nodig is.

Doelstellingen zoals waterveiligheid moeten wél nationaal goed geborgd zijn; normen voor dijkhoogten en dergelijke kunnen niet aan de gemeenten worden overgelaten. Basisnormen van nationaal belang zitten in de Omgevingswet. De lokale afweging gaat over de overige zaken.

Gemeenten kunnen zich onderling profileren op de verschillen. Bij de ene gemeente zijn de energienormen voor nieuwbouwwoningen hoger, de ander zet juist in op goedkope woningbouw.

Punt van zorg is de afstemming tussen gemeenten onderling, bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw. Kan een gemeente zeggen ‘ik bouw niets meer bij’? De lokale afwegingsruimte en de balans met het nationale belang moet goed worden geregeld in de AMvB’s.

Hoe groot is de bandbreedte naar boven en naar beneden in de lokale afwegingsruimte? Die zou idealiter niet op alle gebieden even groot mogen zijn. Milieunormen bijvoorbeeld zouden niet zomaar naar beneden, of boven, mogen worden afgesteld (in afwijking op de normen in de wet). Ook dit moet in de AMvB’s goed worden geregeld.

“Arjen de Snoo: De Omgevingswet biedt gemeenten een kans om het helemaal anders te gaan doen. Laat het oude systeem los en begin er gelijk mee, dat werkt in je voordeel. Anders moet je over vijf jaar toch om.”

Wat je moet weten over: de bandbreedtebenadering

Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling, TU Delft

Integrale omgevingskwaliteit is een samenstel van kwantitatieve waarden (zoals milieuwaarden) en ruimtelijke kwaliteit. De eersten worden beschreven in de wet, over ruimtelijke kwaliteit is de wet echter heel summier. Dat is prima want het is immers bij uitstek een lokale en deels provinciale aangelegenheid.

De VNG heeft ingestemd met een bandbreedtebenadering voor wat betreft de afwegingsruimte van omgevingswaarden zoals geluid, geur, risico, bodem en natuur. Het gaat immers om de lokale impact van deze waarden. In het Omgevingsplan leggen gemeenten het gebruik van de bandbreedte vast, zodat per gebiedsontwikkeling de afweging van meer of minder belasting kan worden gemaakt.

Door het toenemend aantal binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen ishinder-aanvaarding onontkoombaar. Denk aan wonen in een havengebied. Dit moet explicieter worden gemaakt. Ook moet een tijdelijk een hogere belasting mogelijk worden.

Naar de andere kant toe moet een hoger ambitieniveau bovenop de bandbreedte mogelijk zijn, maar mét de inbouw van een aantal drempels, zoals de goedkeuring van het Rijk en een verplichte toets dat een en ander wél uit kan voor ondernemers.

Het instrumentarium van de Omgevingswet is nog te ingewikkeld: er zijn teveel en overbodige instrumenten. Een vereenvoudigingsslag is noodzakelijk.

Bij decentrale beslisruimte hoordt een passend financieel regime: een groter lokaal belastinggebied is onontkoombaar.

De digitaliseringsoperatie (‘Laan van de Leefomgeving’) die onlosmakelijk onderdeel vormt van het slagen van de Omgevingswet is een punt van zorg, gezien de reputatie van de overheid met digitaliseringsprojecten. De eenmalige kosten bedragen zo’n 130 miljoen euro. De grote vraag is dan ook: gaat dit goedkomen?

Over ruimtelijke kwaliteit staat niets in de wet. Op lokaal niveau wordt met passen en meten ruimtelijke kwaliteit al dan niet gemaakt. Laten we niettemin nog eens nadenken of een procesvoorstel zoals de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit dat voorstelt, aanbeveling verdient.

“Friso de Zeeuw: Het invoeringstraject lukt alleen met een grootscheepse en grondige aanpak. Je moet echt naar de gemeenten, provincies, bedrijven en onderwijsinstellingen toe en zorgen dat deze manier van denken in de haarvaten van de organisaties terecht komt. In het werkveld wordt het succes van de wet bepaald.”