De Tegelen-jurisprudentie onder de Omgevingswet

Wekelijks behandelen de juridische experts van NewGround Law een facet van de Omgevingswet, de nieuwe wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving. In deze bijdrage gaan Erwin Noordover en Anne-Marie Klijn in op de mogelijke gevolgen van de Omgevingswet voor de Tegelen-jurisprudentie.

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Gekoerst wordt op inwerkingtreding per 1 januari 2023.

Om u goed voor te bereiden op de inwerkingtreding, zullen wij op deze plek wekelijks een aspect belichten ten aanzien van de Omgevingswet. Deze week gaan wij in op de Tegelen-jurisprudentie onder de Omgevingswet.

Wat is de Tegelen-jurisprudentie?
De Tegelen-jurisprudentie is ontstaan om de rechtszekerheid van een houder van een herroepelijke omgevingsvergunning voor bouwen te beschermen als het bestemmingsplan, op basis waarvan de vergunning is verleend, wordt vernietigd. Een bouwvergunning kan worden verleend op een herroepelijk, dus nog in procedure zijnde, bestemmingsplan. Een vernietiging van dat bestemmingsplan heeft in principe terugwerkende kracht, zodat een daarop verleende bouwvergunning zou komen te vervallen. De Afdeling heeft in de Tegelen-uitspraak hierop een uitzondering gemaakt, door te stellen “dat indien het besluit op bezwaar inzake de bouwvergunning onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking was, de bestuursrechter in beroep en hoger beroep bij de toetsing van het besluit op bezwaar dient uit te gaan van het nieuwe plan, ook indien dat plan na het nemen van het besluit op bezwaar is vernietigd.” Daarbij betrekt de Afdeling dat het bevoegd gezag genoodzaakt is om een vergunning te verlenen op basis van een geldend bestemmingsplan en het imperatief-limitatieve stelsel. Oftewel, wordt een bestemmingsplan vernietigd na de beslissing op bezwaar van een bouwvergunning, dan wordt voor de beroepsprocedure tegen die bouwvergunning uitgegaan van het vernietigde bestemmingsplan.

Tegelen-jurisprudentie blijft onder de Omgevingswet?
Kan de inwerkingtreding van de Omgevingswet gevolgen hebben voor de toepassing van de Tegelen-jurisprudentie? Ook onder de Omgevingswet blijft in principe sprake van een imperatief-limitatieve stelsel voor verlening van een bouwvergunning: een bouwvergunning verleend op basis van een herroepelijke wijziging van het omgevingsplan kan dan ook nog steeds worden beschermd door de Tegelen-jurisprudentie bij vernietiging van de wijziging van het omgevingsplan.

Het is wel onder de Omgevingswet mogelijk om in het omgevingsplan bij de verlening voor een bouwvergunning ruimte te bieden voor een nader afwegingsmoment, waarmee afbreuk wordt gedaan aan het limitatief-imperatief stelsel. Dan is er mogelijk geen sprake meer van een noodzaak tot verlening van een bouwvergunning, waarmee een deel van de motivatie voor de Tegelen-jurisprudentie komt te vervallen.

Een andere potentiële beperking van de toepassing van de Tegelen-jurisprudentie is de mogelijkheid om de vergunningsplicht voor bouwen geheel te doen vervallen bij omgevingsplan. Dit doet de vraag rijzen welke gevolgen een vernietiging van een wijziging van het omgevingsplan heeft voor bouwwerken die vergunningvrij zijn gebouwd op basis van het herroepelijke omgevingsplan. Ook de Afdeling heeft deze situatie gesignaleerd en daarbij gewezen op de mogelijke toepassing van de Tegelen-jurisprudentie. Dit gaat volgens de Afdeling zeker leiden tot een complicatie van geschillen in bouwzaken. Mogelijk kan hier worden geput uit de gevolgen van het vervallen van het PAS, waarbij bedrijven met een melding toch weer vergunningplichtig zijn geworden.

Overigens is er ook kritiek op de toepassing van de Tegelen-jurisprudentie, en kan de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijk reden zijn om deze te verlaten of te nuanceren. De vraag wordt namelijk gesteld of de toepassing van de Tegelen-jurisprudentie niet onnodig moeilijk is door de aanname dat een omgevingsvergunning niet een rechtsgevolg is van het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning is immers meestal wel het samenhangend vervolg op het bestemmingsplan. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een uitspraak over een partieel bestemmingsplan en een omgevingsvergunning, die beiden op hetzelfde doel zijn gericht: een rood-voor-rood woning bouwen. De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak was genoodzaakt om het bestemmingsplan te schorsen, zodat het buiten werking zou zijn op het moment dat op het bezwaar tegen de omgevingsvergunning zou worden beslist. Kortom, de Tegelen-jurisprudentie noodzaakt tot het voeren van een apart kort geding ter schorsing van het bestemmingsplan om de verlening van de omgevingsvergunning voor bouwen te voorkomen. Het nuanceren van de Tegelen-jurisprudentie, door toch aan te nemen dat een vernietiging van een bestemmingsplan gevolgen heeft voor een herroepelijke bouwvergunning, vormt daarmee een versimpeling van beroepsprocedures.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat helaas enkele jaren onduidelijkheid geven over de toepassing van huidige rechtspraak onder het nieuwe stelsel. Dit geldt ook voor de Tegelen-jurisprudentie: er blijft ruimte voor toepassing daarvan, maar er ontstaan situaties waarin een bestuursrechter duidelijkheid moet gaan geven.