Delegatie van planherziening aan B&W: makkelijker kunnen we het niet maken?

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Na enkele keren uitstel wordt thans gekoerst op inwerkingtreding per 1 januari 2023.

Om u goed voor te bereiden op de inwerkingtreding, belichten de experts van NewGround Law op deze plek wekelijks een aspect ten aanzien van de Omgevingswet. Deze week belichten Anne-Marie Klijn en Pieter van der Woerd een recente conclusie van staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer over delegatie van planbevoegdheid.

In een conclusie van staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer van 14 april 2022 is bezien onder welke voorwaarden een delegatiebesluit van planbevoegdheid is toegestaan. Onder de Omgevingswet kan deze nieuwe delegatiemogelijkheid ingezet worden voor bijvoorbeeld de thans nog bestaande bevoegdheid of verplichting om het bestemmingsplan uit te werken, te wijzigen, of om nadere eisen te stellen. De nieuwe delegatiebevoegdheid gaat in wezen echter verder dan dat. Een staatsraad advocaat-generaal kan op verzoek in bestuursrechtelijke zaken een conclusie nemen om een rechtsvraag te plaatsen in een breder verband.

Het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaalt dat bij een bestemmingsplan verbrede reikwijdte de raad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan kan delegeren aan burgemeester en wethouders. In artikel 2.8 Omgevingswet staat hetzelfde maar dan ten aanzien van het omgevingsplan. In principe is delegatie aldus mogelijk, maar dan wel van “delen van” het bestemmingsplan verbrede reikwijdte /omgevingsplan.

De delegatievraag speelde in de gemeente Boekel. Daar was reeds eerder bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 26 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1637 een tweetal plannen geschorst. Nader onderzoek was nodig naar het antwoord op de vraag of voor de vaststelling van de bestreden besluiten toepassing kon worden gegeven aan het delegatiebesluit, en zo ja, of dat op juiste wijze was gedaan. In dit verband was tussen partijen ook de vraag gerezen in hoeverre het delegatiebesluit moet voldoen aan de eisen die volgens de jurisprudentie worden gesteld aan wijzigingsregels in een bestemmingsplan. Ook was het de vraag in hoeverre inzichtelijk moet worden gemaakt dat wordt voldaan aan alle betrokken toepassingsvoorwaarden die in het delegatiebesluit zijn gesteld.

In het specifieke delegatiebesluit werden - open omschreven - voorwaarden gesteld, waaronder dat het college mocht overgaan tot het vaststellen van planherzieningen. Er was voor het bepalen van de omvang van de gedelegeerde planbevoegdheid in het delegatiebesluit (deels) verwezen naar beleid. Daarin waren inhoudelijke eisen gesteld die normaal gesproken pas bij de inhoudelijke beoordeling van een plan aan de orde komen. Burgemeester en wethouders hadden in dit geval zowel nieuwe gebruiksregels als bebouwingsregels aan het bestemmingsplan verbrede reikwijdte toegevoegd.

De bevoegdheid om een bestemmingsplan of een omgevingsplan vast te stellen, is in artikel 3.1 lid 1 Wro respectievelijk artikel 2.4 van de Omgevingswet toebedeeld aan de gemeenteraad. Dit betreft het zogenaamde “primaat van de gemeenteraad” vanwege het algemene verordenend karakter en ook omdat voor de bijbehorende besluitvorming omtrent de financiële uitvoerbaarheid van het plan de nodige posten op de gemeentelijke begroting moeten worden gereserveerd.

Hoe moet de bevoegdheid om “delen van” het bestemmingsplan verbrede reikwijdte /omgevingsplan te mogen delegeren worden begrepen?
Volgens de wetgeschiedenis kan de gemeenteraad in ieder geval zijn regelgevende bevoegdheid niet "integraal" aan burgemeester en wethouders overdragen. Maar veel wijzer worden we daar niet van. Volgens staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer kan ‘delen van’ op een aantal manieren worden uitgelegd, te weten dat (a) de omgevingsplanbevoegdheid niet voor het gehele gemeentelijke grondgebied aan burgemeester en wethouders mag worden gedelegeerd; en dat (b) de gemeenteraad in ieder geval zelf een deel van de planregeling vast stelt en aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid delegeert om de geldende planregeling aan te vullen of anderszins te wijzigen. De rechtspraak zal dat moeten gaan uitwijzen want duidelijk is het niet.

Verder is de vraag onderzocht hoe ver delegatie zou kunnen gaan. Blanco delegatie lijkt onaanvaardbaar. Maar een te beperkte bevoegdheid is niet doelmatig. Als het college alleen planregels mag vaststellen over onderwerpen die al door de gemeenteraad in de planregels zijn geregeld, dan zou de delegatie bijvoorbeeld niet kunnen voorzien in het vertalen van nieuw beleid in planregels. Aan te bevelen is dat de gemeenteraad zelf de gedelegeerde bevoegdheid concreet en nauwkeurig begrenst. Hierbij kan eventueel aansluiting worden gezocht bij thans bestaande rechtspraak over de begrenzing van de wijzigingsbevoegdheid. Daarbij dient het in de kern te gaan om dat het delegatiebesluit voor een ieder kenbaar in objectief omschreven normen aangeeft in welke gevallen en onder welke voorwaarden burgemeester en wethouders regelgevende bevoegdheid toekomt.

Samengevat concludeerde staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer dat een delegatiebesluit wel open normen mag bevatten alsook voorwaarden die een toetsing van een individueel project vergen om te bepalen of het college van burgemeester en wethouders over regelgevende bevoegdheid beschikt. Maar verwijzen in het delegatiebesluit naar beleid of beleidsregels, dat mag niet. Dat is in strijd met de eis van een objectieve begrenzing.

Wij verwachten dat over de toepassing van de delegatiebevoegdheid veel rechtspraak zal ontstaan. Het is aan gemeenteraden om - voordat deze bevoegdheid wordt gedelegeerd – goed te toetsen of dat besluit voldoet aan de wettelijke vereisten.

Overigens wijst staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer en passant nog even op de bekendmakingsvereisten om dan te concluderen dat het delegatiebesluit niet volgens de wettelijke eisen bekend is gemaakt en daarom niet in werking is getreden. Burgemeester en wethouders beschikten in dit geval in het geheel niet over een door de gemeenteraad gedelegeerde bevoegdheid om planregels vast te stellen.