Mogen gemeenten gebouweigenaren verplichten te verduurzamen?

Mogen gemeenten gebouweigenaren verplichten te verduurzamen om zo de klimaatdoelen te halen? Hierover gingen Juriën Poulussen Senior adviseur bij Stec Groep en Werner Altenaar, advocaat bestuursrecht bij Certa Advocaten met elkaar in gesprek. Verderop in deze bijdrage een uitgebreid verslag. 

Vanaf 1 juli 2022 krijgen gemeenten de bevoegdheid om eigenaren van gebouwen met een industriefunctie te verplichten hun dak te benutten voor duurzaam gebruik, mits die investering ook rendabel is. Voorbeelden zijn het plaatsen van zonnepanelen of het realiseren van een ‘groen dak’. Hoewel het besluit op zichzelf logisch lijkt, zitten er in de praktijk nog haken en ogen aan. Het risico bestaat dat jarenlang moet worden geprocedeerd over een proportionele toepassing van het instrument: wanneer mag de benodigde investering voor de gebouweigenaar bijvoorbeeld als ‘rendabel’ worden beschouwd? Bovendien, gebouwen waarvoor een dergelijke investering evident haalbaar en rendabel is, beschikken vaak al over een duurzaam dak: hoe groot is dan de doelgroep die met deze bevoegdheid in beweging wordt gezet? Op korte termijn verwachten we geen wonderen. Toch kan het instrument als beruchte ‘stok’ in het gemeentelijk instrumentarium wel helpen bij het op gang brengen van het gesprek met gebouweigenaren en het verduurzamen van bedrijventerreinen.

Inleiding
Vanaf 1 juli 2022 krijgen gemeenten de bevoegdheid om eigenaren van gebouwen met een industriefunctie te verplichten hun dak te benutten voor duurzaam gebruik, mits die investering ook rendabel is. Dat is het gevolg van het ‘Besluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het duurzaam gebruik van daken’ (‘Bbl’), dat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar beide Kamers is gestuurd. Werner Altenaar (Certa Advocaten) en Juriën Poulussen (Stec Groep) bespraken welk instrument de gemeente in handen krijgt en hoe dit succesvol in te zetten. (tekst gaat verder onder de afbeelding)

Werner Altenaar: "Het nieuwe Bbl geeft gemeenten nieuwe bevoegdheden om het duurzaam gebruik van daken te verplichten voor bestaande panden met een kantoor- en industriefunctie. Juridisch botst het nieuwe instrumentarium met het eigendomsrecht. Een verplichting aan de gebouweigenaar om het dak te gebruiken voor bijvoorbeeld zonnepanelen of een ‘groen dak’ is een beperking hiervan. Om deze inbreuk op het eigendomsrecht te rechtvaardigen moeten de regels noodzakelijk en proportioneel zijn. De noodzakelijkheid ziet op de garantie van een duurzame leefomgeving. Omdat gebouwen lang kunnen staan en gebruikt kunnen worden is het duurzaam gebruiken van de daken noodzakelijk om verduurzaming van de gebouwde omgeving te borgen. Wat de proportionaliteit betreft is bepaald dat de opwekking van het aandeel hernieuwbare energie niet hoger mag zijn dan het energiegebruik van het gebouw. Ook dient de gemeente een afweging te maken waarin de lokale omstandigheden  en de positie van de gebouweigenaar worden meegenomen. Belangrijk punt hierin is dat de eisen niet verder gaan dan nodig om het gewenste resultaat te bereiken. Verder moet een verplichte investering aantoonbaar rendabel moet zijn."

Juriën Poulussen: "Op voorhand lijkt dit een welkome bevoegdheid voor gemeenten om te werken aan de broodnodige verduurzaming van bedrijventerreinen. Voor het bestaande vastgoed zijn gemeenten nu beperkt tot  het verleiden, subsidiëren en/of cofinancieren van maatregelen, maar uiteindelijk is de gemeente altijd afhankelijk van de gebouweigenaar. Als zij niet willen, houdt het vaak op. Met deze bevoegdheid krijgen gemeenten in ieder geval op papier meer doorzettingskracht."

Hij vervolgt: "Overigens is het logisch dat er aan het gebruik van deze bevoegdheid strenge eisen worden gesteld. Dat betekent voor gemeenten dat zij goed hun huiswerk moeten doen en zorgvuldige, transparante afwegingen maken. Dat is niet gemakkelijk: wanneer is een investering bijvoorbeeld rendabel? Voor zonnepanelen kan een snelle rekensom worden gemaakt, maar de businesscase wordt al complexer wanneer er geen subsidie beschikbaar is (al bieden de hoge energieprijzen meer ruimte), de netcapaciteit niet toereikend is, het dak moet worden verstevigd en/of de verzekeringspremie hoger wordt. Voor een ‘groen dak’ ontbreekt zelfs een snelle rekensom, omdat de baten van deze businesscase zich niet gemakkelijk laten kwantificeren. Dat maakt het moeilijk voor gemeenten om deze nieuwe bevoegdheid te gebruiken."

Wanneer mag iets in juridisch opzicht eigenlijk als ‘rendabel’ worden beschouwd?
"Dat weten we nog niet", zegt Altenaar. "De tekst van het Bbl is bijvoorbeeld onduidelijk als het aankomt op de rendabiliteit. Volgens de toelichting wordt met de keuze voor lokaal maatwerk gewaarborgd dat een verplichting alleen geldt voor gebouwen waar een investering haalbaar en rendabel is. Als voorbeeld wordt gegeven:

Wanneer een dak bijvoorbeeld door de ligging ongeschikt zal zijn voor duurzaam gebruik, of er op de locatie geen vraag naar duurzame energie is (omdat er bijvoorbeeld al een andere bron is), is het niet proportioneel om toch maatregelen aan het dak te moeten treffen.”

Waar de grens ligt, is echter onduidelijk: is bijvoorbeeld een terugverdientijd van 15 jaar acceptabel, of moet het korter zijn? Dat is een obstakel voor een effectieve toepassing. Wat de gemeente rendabel vindt, is voor de gebouweigenaar mogelijk volstrekt onvoldoende. Bovendien kunnen ook gemeenten onderling andere richtlijnen hanteren, waardoor binnen Nederland een ongelijk speelveld ontstaat. Dat levert ongetwijfeld veel discussie op. Het risico bestaat dat rechtspraak uiteindelijk duidelijkheid geeft over wanneer er sprake is van voldoende rendabiliteit. Ik zie een parallel met de Ladder voor duurzame verstedelijking, waar de interpretatieruimte in de wet afgelopen decennium tot een golf van rechtspraak heeft geleid. Dat heeft geleid tot relatief arbitraire richtlijnen, waarbij bijvoorbeeld de ondergrens voor ‘een nieuwe stedelijke ontwikkeling’ werd gelegd bij 11 woningen of 400 m2 bedrijfsruimte."

Poulussen: "Het risico bestaat dat alleen evident haalbare en rendabele investeringen kunnen worden verplicht. Terwijl, gebouwen waarvoor een dergelijke investering evident haalbaar en rendabel is, beschikken vaak al over een duurzaam dak. Hoe groot is dan de doelgroep die met deze bevoegdheid in beweging wordt gezet? Waar gebouweigenaren niet investeren, spelen vaak complicerende factoren mee. In andere gevallen is er wellicht geen sprake van onwil, maar eerder een gebrek aan prioriteit bij de eigenaar. Is een verplichting dan het juiste instrument, of is een gebouweigenaar dan juist gebaat bij een meer ontzorgende aanpak? Een bredere, investeringsgerichte aanpak voor bedrijventerreinen, waarin gemeente, ondernemers en eigenaars samenwerken en maatwerkacties formuleren, lijkt me dan minstens net zo belangrijk en effectief. Ontzorgen, kennis delen, businesscases voorrekenen, het organiseren van een collectieve aanpak en/of financieel bijdragen zijn stappen die eerst onderzocht moeten worden. Iedere gemeente moet dus goed afwegen of dit instrument vanuit het nieuwe Bbl de juiste oplossing biedt voor het lokale probleem."

De zorg van Altenaar is dat het de nieuwe bevoegdheid strandt in goede intenties en hoge verwachtingen. "De lacune in het Bbl zorgt vooralsnog voor (rechts)onzekerheid, voor zowel de gemeente als de gebouweigenaar. In de praktijk zullen wij gelijke gevallen niet gelijk behandeld zien, omdat iedere gemeente het instrument op een eigen manier interpreteert en er in verschillende gemeentes verschillende normen ontstaan. Ik ben bang dat, naast rendabiliteit, ook over gelijke behandeling veel zal worden geprocedeerd en dat het nieuwe Bbl hierdoor niet direct tot veel investeringen gaat leiden", zeg hij.

Zijn gemeenten bij hun nieuwe bevoegdheid gebaat?
"Ja, toch wel", meent Poulussen. "Ondanks alle beperkingen kan deze nieuwe bevoegdheid als beruchte ‘stok’ in het gemeentelijk instrumentarium bijdragen aan het aansnijden van het gesprek met gebouweigenaren en het verduurzamen van bedrijventerreinen. Op korte termijn levert het wellicht geen snelle winst op, maar kan het gemeenten wel een sterkere onderhandelingspositie geven om andere private investeringen van de grond te krijgen. Het ‘gevaar’ dat een gemeente kán verplichten, biedt voor gebouweigenaren immers een extra reden om in gesprek te treden over welke drempels er worden ervaren, wat daarvoor dan betere oplossingen zijn en wat ook daadwerkelijk helpt. Daarmee wordt met een omweg nog steeds bereikt wat er met de regeling wordt beoogd: namelijk stappen zetten in het verduurzamen van de gebouwde omgeving."