Wanneer is iemand belanghebbende bij een besluit met milieugevolgen?

Wanneer is iemand belanghebbende bij een besluit dat (mogelijk) milieugevolgen heeft? Deze vraag stond centraal in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Aan de hand van deze uitspraak zal worden toegelicht wanneer iemand in aanmerking komt als belanghebbende bij een besluit dat mogelijk milieugevolgen heeft.

Niet iedereen kan opkomen tegen ruimtelijke besluiten. Slechts ‘belanghebbenden’ kunnen bijvoorbeeld bezwaar en beroep instellen tegen een omgevingsvergunning die is verleend voor een bepaalde ontwikkeling. Voor de vraag of iemand kan worden aangemerkt als belanghebbende is relevant of iemand een rechtstreeks belang heeft bij het genomen besluit.

Afstands- en zichtcriterium
In het ruimtelijke ordeningsrecht wordt veelal aangesloten bij het afstands- en zichtcriterium. Indien iemand in de directe nabijheid van een ontwikkeling woont c.q. is gevestigd dan wel zicht heeft op de voorgenomen ontwikkeling, zal al snel worden aangenomen dat iemand belanghebbende is. Bij besluiten die milieugevolgen kunnen hebben, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van de vergunde activiteit in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.

Gevolgen van enige betekenis
Eerder is in de jurisprudentie aangenomen dat het er niet toe doet in welke mate milieugevolgen kunnen worden ondervonden (ABRvS 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7107). De Afdeling heeft deze overweging genuanceerd in de uitspraak van 16 maart 2016: iemand is slechts belanghebbende als aannemelijk is dat ter plaatse van de woning of perceel van diegene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden (ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737). Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is een correctie op voornoemd uitgangspunt dat iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt als diegene feitelijke gevolgen ondervindt van de vergunde activiteit.

Verwarring over criteria
In de praktijk bleek het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ tot verwarring te leiden. Want wat werd daarmee precies bedoeld? In de uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling invulling gegeven aan voornoemd criterium. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen voor de woon-, leef- en bedrijfssituatie van een betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt.

In dit verband spelen verschillende factoren een rol, zoals de afstand tot de ontwikkeling die het besluit toelaat, het zicht op die activiteit, de planologische uitstraling van de ontwikkeling alsmede de milieugevolgen. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen zijn volgens de Afdeling van belang. Bij besluiten die milieugevolgen kunnen hebben, zijn de milieugevolgen veelal genormeerd in milieuwetgeving. Zo kan er bijvoorbeeld een afstandseis gelden tussen een gevoelig object en een ontwikkeling (bijvoorbeeld op basis van het Activiteitenbesluit).

Bewijsvoering
Hoe verhoudt de nadere invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ zich tot die normen c.q. afstanden? De Afdeling heeft vastgesteld dat deze normen niet bepalend zijn voor de vraag of een betrokkene belanghebbende is bij een besluit. Los van de vraag hoe inhoudelijk wordt omgegaan met het belanghebbende-begrip, doet de vraag zich voor wie dient te bewijzen dat een betrokkene belanghebbende is. De Afdeling overweegt dat het aan het bestuursorgaan is om de kring van belanghebbenden vast te stellen aan de hand van (onderzoek naar) de feitelijke gevolgen van het besluit.

Uiteindelijk is het aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag wie belanghebbenden bij een besluit zijn. De betrokkene hoeft niet zelf aan te tonen dat hij belanghebbende bij een besluit is. Een betrokkene kan slechts worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van een activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden indien tijdens een procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis; ontbreken. de praktijk zal dit erop neerkomen dat een betrokkene zelf moet aantonen dat hij belanghebbende is indien hij vermoedt dat zal worden aangevoerd dat hij geen belanghebbende is.

Invulling criterium ‘gevolgen van enige betekenis’
Met de handvatten die door de Afdeling zijn gegeven in de uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling invulling gegeven aan het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’. In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling de correctie en de handvatten ook gelijk toegepast. In dat geval hadden omwonenden van een mestbassin het bevoegd gezag verzocht handhavend op te treden. In beslissing op bezwaar waren de omwonenden niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar is door de rechtbank ongegrond verklaard.

Bij de Afdeling lag de vraag voor of de omwonenden, die op een afstand van 300 – 600 meter van de mestbassins wonen, als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Volgens de Afdeling staat vast dat betrokkenen geur van de mestbassins waarnemen. Er is dus sprake van feitelijke milieugevolgen als gevolg van het mestbassin. In beginsel moeten de betrokkenen dus als belanghebbenden worden aangemerkt, tenzij geoordeeld moet worden dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. De Afdeling acht het relevant dat de geurhinder zich met name voordoet als het mestbassin net is gevuld en de wind in de richting van de woning staat, dat de geurhinder regelmatig plaatsvindt en de geur als penetrant wordt ervaren.

Onder die omstandigheden bestaat er volgens de Afdeling dus geen grond voor het oordeel dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. Gelet op de besproken uitspraak doen betrokkenen bij een besluit met mogelijke milieugevolgen er verstandig aan om aan de hand van de door de Afdeling gegeven handvatten aannemelijk te maken dat zij gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. Op die wijze kunnen betrokkenen anticiperen op mogelijke vragen van het bestuursorgaan en de bestuursrechter in verband met de vraag of zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.

Een artikel van Shanna Derksen, vastgoedadvocate bij Wijn & Stael advocaten.